EDILIZIA E URBANISTICA: RISARCIMENTO DEL DANNO DA LESIONE DI INTERESSE LEGITTIMO

competenza amministrativa | esclusività |
tratto http://www.altalex.it

EDILIZIA E URBANISTICA: RISARCIMENTO DEL DANNO DA LESIONE DI INTERESSE LEGITTIMO
I confini di competenza del giudice amministrativo delimitati dalla Consulta

Sintetica cronistoria dei fatti e commento a Corte Costituzionale , Sentenza 28.07.2004 n° 281
Come è certamente noto a chi si occupa di diritto amministrativo, oppure del diritto urbanistico o di quello dell’edilizia, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 281 del 28 luglio 2004, ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, commi 1 e 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno”.

Per capire pienamente il senso di tale dichiarazione, nonché la sua “maturazione” e la sua portata innovativa, occorre fare un po’ di cronistoria prendendo in considerazione i fatti che si sono verificati e constatare cosa è successo a partire dal 1997 quando con l’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, lettera g) il Governo fu delegato ad emettere un decreto legislativo che prevedesse anche “la contestuale estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici”.

In attuazione della suddetta delega è stato emanato il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 che, agli articoli 33, 34 e 35, ha previsto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, estesa alla cognizione dei diritti patrimoniali consequenziali, e, quindi, al risarcimento del danno, in materia di pubblici servizi, edilizia ed urbanistica.

In base alle norme emanate, ovviamente nelle materie indicate, il privato interessato alla emissione di un atto o provvedimento e quindi ad un comportamento “legale” della pubblica amministrazione, diventa titolare di un “interesse legittimo”, per la cui lesione può richiedere il risarcimento.

Volendo sinteticamente definire l’interesse legittimo, ai fini del discorso che qui si sta sviluppando, può essere sufficiente dire che si identifica con quella posizione giuridica in forza della quale il titolare può pretendere che l’attività della pubblica amministrazione sia svolta in modo legittimo, cioè nel rispetto delle norme giuridiche.

Si può aggiungere che “generalmente” si è in presenza di un interesse legittimo ogni volta in cui la pubblica amministrazione ha il potere di interferire sulla posizione di un privato.

Da tale fondamentale data, di apertura della strada relativa alla “tutela legale” dell’interesse legittimo, era passato poco più di un anno, quando le Sezioni Unite della Cassazione con una importantissima decisione (Cassazione , SS.UU., sentenza 22.07.1999 n° 500), hanno fissato, alla luce delle norme emanate, lo storico principio secondo cui “la lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse (non di mero fatto ma) giuridicamente rilevante, rientra nella fattispecie della responsabilità aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno come ingiusto”.

Anche se, come ha precisato la stessa Corte ciò non poteva equivalere ad affermare “la indiscriminata risarcibilità degli interessi legittimi come categoria generale”, almeno si era arrivati a veder riconosciuta, dall’organo di vertice della giustizia ordinaria, la possibilità di essere risarciti quando l’attività illegittima della pubblica amministrazione andasse a determinare “la lesione dell’interesse al bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento”.

In altri termini, per la Cassazione la lesione dell’interesse legittimo rappresenta una condizione necessaria, ma non sufficiente, per essere risarciti ex art. 2043 del Codice civile.

Per poter ottenere il risarcimento, venne allora stabilito, è necessario che risulti leso “per effetto dell’attività illegittima (e colpevole) della P.A., l’interesse al bene della vita al quale l’interesse legittimo si correla, e che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell’ordinamento positivo”.

Aprendo una parentesi si può dire che le disposizioni in discorso e la “storica” sentenza delle Sezioni Unite hanno dato concretezza giuridica ad un lungo dibattito dottrinale e giurisprudenziale sulla “risarcibilità dell’interesse legittimo” per danno patrimoniale scaturente da un comportamento lesivo della pubblica amministrazione.

A proposito dell’annoso dibattito dottrinale e giurisprudenziale, non è questa la sede per scendere in dettagli; ma può essere utile ricordare come la dottrina e la giurisprudenza, almeno quella più “datata” (o meno recente), abbiano prima costantemente negato la risarcibilità dell’interesse legittimo adducendo diversi motivi, salvo poi – pur ribadendo la contrarietà al riconoscimento in via generale – aprire alcuni varchi per riconoscerlo in alcuni casi (lesione di un diritto affievolito, annullamento illegittimo di un provvedimento ampliativo ecc ).

Nei tempi più recenti, poi, con una radicale inversione di rotta, parte della giurisprudenza di merito e gran parte della dottrina, arrivò perfino a spingere il legislatore verso l’emanazione della normativa specifica di cui si sta discutendo per tutelare adeguatamente l’interesse legittimo.

Per richiamare alla memoria cosa accadeva prima, basti dire che la pubblica amministrazione poteva essere chiamata a risarcire davanti al giudice ordinario (all’esito favorevole del giudizio amministrativo) solo per responsabilità extracontrattuale (o aquiliana) nel caso di danno derivante da inosservanza di doveri primari.

In altre parole, il privato danneggiato era costretto a rivolgersi prima al giudice amministrativo per ottenere l’annullamento del provvedimento amministrativo e dopo al giudice ordinario per ottenere il ristoro dei diritti patrimoniali consequenziali.

La responsabilità doveva necessariamente ricollegarsi alla compresenza dei seguenti elementi: un fatto (attivo od omissivo) riferibile all’amministrazione; l’illegittimità di esso; un danno effettivo; il dolo o la colpa dell’autore del fatto.

Era tuttavia esclusa qualsiasi responsabilità quando la pubblica amministrazione usava in modo imperfetto del suo potere di valutazione tecnica o discrezionale.

Quindi, se da un lato la nuova disciplina legislativa ha finalmente conferito all’ interesse legittimo “pari dignità” rispetto al diritto soggettivo – sotto un altro aspetto – fondamentale deve considerarsi il fatto che l’azione per il risarcimento di un danno ingiusto si possa proporre “contestualmente” alla impugnazione del provvedimento lesivo in sede di ricorso amministrativo.

Ritornando, dopo la parentesi, al nucleo centrate del discorso, che è quello del “passaggio ampio di competenza” operato dalla normativa emanata nel 1998, non bisogna dimenticare che la Corte costituzionale, con sentenza 11-17 luglio 2000, n. 292 (Gazz. Uff. 19 luglio 2000, n. 30, serie speciale), aveva già dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 33 Dlgs 80/98 “nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno eccedendo, in tal modo, i limiti della delega conferita dall’articolo 11, comma 4 della legge 59/97”.

Sta di fatto che il legislatore, con l’articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, “aggirando e vanificando” la decisione costituzionale ha sostanzialmente riprodotto con alcune modifiche gli articoli 33, 34 e 35 del Dlgs 80/98.

Per comodità di lettura e per una più immediata comprensione dei rilievi di incostituzionalità può essere utile riportare le disposizioni “coinvolte” dalla decisione.

Per quanto riguarda l’edilizia e l’urbanistica, il primo comma dell’articolo 34 (modificato nel 2000 e sottoposto al giudizio della Corte costituzionale) stabilisce: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia”.

Il secondo comma aggiunge: “Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio” .

In merito al risarcimento, il primo comma dell’articolo 35 stabilisce: “il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto”.

Per completezza, si può aggiungere che il quarto comma dello stesso articolo 35 ha anche sostituito il testo del primo periodo, del comma 3, dell’art. 7, L. 6 dicembre 1971, n. 1034 , per conferire e riservare in tal modo al giudice amministrativo il potere di conoscere “anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”.

Quindi, volendo brevemente riassumere e puntualizzare: l’art. 34 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (come sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205), prima dell’ultima pronuncia della Corte Costituzionale, attribuiva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia edilizia ed urbanistica; con la inequivocabile previsione che l’urbanistica doveva considerarsi come “inglobante tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.

Considerata la completa “vanificazione” della dichiarata parziale illegittimità costituzionale dell’articolo 33, era inevitabile che i problemi di costituzionalità si riproponessero, nonostante ed anzi proprio in conseguenza dell’intervento legislativo del 2000 con il quale si è proceduto alla “riformulazione” della normativa.

Infatti, non era passato molto tempo quando, numerosi giudici a quo ed anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione in sede di regolamento di giurisdizione (Ordinanza n. 15641 del 11-12-2001) hanno riproposto con forza il problema di costituzionalità degli articoli 33, 34, commi primo e secondo, e 35, comma primo, per eccesso rispetto alla delega conferita dall’art. 11, comma quarto, lett. g), della legge n. 59 del 1997.

In particolare i giudici delle Sezioni Unite, peraltro richiamando la sentenza Corte Costituzionale n. 292 del 2000, hanno evidenziato come il combinato disposto dei citati articoli del D.Lgs. n. 80 del 1998, andasse a istituire “una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena, che abbraccia l’intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti delle Amministrazioni Pubbliche in materia urbanistica ed edilizia”, quando avrebbe dovuto limitarsi, in attuazione della delega, ad estendere alle controversie aventi diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di legittimità o esclusiva già spettante al giudice amministrativo in materia di edilizia ed urbanistica”.

Occorre registrare che, nonostante i rilievi di presunta incostituzionalità, le stesse Sezioni Unite con una recentissima decisione, dovendosi attenere al dettato legislativo, hanno stabilito: “L’art. 34 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nel testo sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, nel devolvere in via esclusiva al giudice amministrativo “le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle Amministrazioni Pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia”, abbraccia, in considerazione della sua espressa onnicomprensività, la totalità degli aspetti dell’uso del territorio, nessuno escluso, (…)” (Css. Sez. U., sent. n. 5055 del 11-03-2004).

Con la suddetta decisione si è ritenuta (dovuta ritenere, considerati i problemi di costituzionalità già sollevati dalla stessa Corte!) riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche la controversia possessoria con la quale il privato aveva chiesto la reintegrazione o la manutenzione nel possesso a fronte del comportamento della Pubblica Amministrazione che, diretto alla realizzazione od alla modifica di un’opera pubblica mediante trasformazione del territorio, si era risolto nell’occupazione di un fondo.

Appare delineato a sufficienza, a questo punto, il quadro legislativo (ed anche giurisprudenziale) sul quale la Corte Costituzionale ha ritenuto di dover dare qualche taglio di “accomodatura” con due decisioni consecutive emesse nel mese di luglio.

La rilevata parziale illegittimità riguarda ovviamente il primo e il secondo comma dell’articolo 34 e indirettamente l’articolo 35 che, come ha precisato la stessa Corte, dovrà essere interpretato tenendo conto delle dichiarata parziale illegittimità.

Vediamo nel dettaglio quanto la Consulta ha stabilito, per sapere entro quali limiti le disposizioni sopra riportate (nel loro testo vigente) possono ritenersi e rimangono applicabili.

Con sentenza 5-6 luglio 2004, n. 204 (Gazz. Uff. 14 luglio 2004, n. 27 – Prima serie speciale), ha dichiarato “l’illegittimità del primo comma, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «gli atti, i provvedimenti e i comportamenti» anziché «gli atti e i provvedimenti» delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia”.

Poi, con la sentenza n. 281 del 28 luglio 2004, come è stato anticipato all’inizio e qui si ripete, ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, commi 1 e 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno”.

La stessa Corte, come prima si è accennato, nelle motivazioni che precedono la dichiarazione di incostituzionalità sopra riportata, ha ritenuto di dover precisare che“la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 34, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 80 del 1998 comporta la necessità di interpretare l’art. 35 – censurato in alcune ordinanze in connessione con l’art. 34 – nel senso che il potere di riconoscere i diritti patrimoniali consequenziali, ivi incluso il risarcimento del danno, è limitato alle sole ipotesi in cui il giudice amministrativo era già munito di giurisdizione, tanto di legittimità quanto esclusiva”.

Quindi, anche se, in materia di edilizia ed urbanistica, ha inciso significativamente la decisione 281/2004, è il caso di precisare, come anche la sentenza 204/2004 abbia contribuito in modo determinante e come la stessa rivesta una importanza fondamentale e di portata generale (anche in fatto di competenza sull’erogazione dei servizi pubblici), avendo provveduto ad una consistente “delimitazione” della competenza del giudice amministrativo.

Infatti, la stessa decisione 204/2004 ha dichiarato “ l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’art. 7, lettera a, della legge 21 luglio 2000, n. 205, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli» anziché «le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché”

Tornando all’edilizia e all’urbanistica, le due pronunce della Corte Costituzionale si può dire che riportano la competenza del giudice amministrativo, nel suo ambito originario (ante 1998) che è quello “classico” della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, ai sensi degli articoli 2 e 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

Conclusivamente può quindi affermarsi che si torna ad una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per tutte le controversie, derivanti da posizioni di interesse legittimo, che si ricolleghino ad atti o a provvedimenti (non più comportamenti!) delle amministrazioni pubbliche in materia edilizia ed urbanistica.

Nella nozione di “urbanistica” non possono evidentemente farsi rientrare, dopo la decisione in discorso, tutti gli aspetti dell’uso del territorio nella loro la totalità (quando invece prima nessun aspetto era escluso).

Viene sostanzialmente colpito “l’ampliamento di giurisdizione” rappresentato dalla possibilità, conferita dal testo legislativo dichiarato parzialmente illegittimo, di conoscere e risarcire l’eventuale danno derivante da un “comportamento” lesivo della pubblica amministrazione.

Comunque, nell’ambito della “giurisdizione di legittimità od esclusiva già spettante”, il giudice amministrativo continuerà ad occuparsi del risarcimento del danno, nelle controversie “aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali”.

Tag:

Lascia un commento

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...


%d blogger cliccano Mi Piace per questo: