Corte dei Conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello

Corte dei Conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, 22 maggio 2009, Sent. n. 351/2009/A
Omesso recupero canone di locali abusivamente occupati. Verifica sussistenza danno erariale a carico dei dirigenti comunali, per l’omessa adozione delle necessarie iniziative nei confronti degli
occupanti “sine titulo”.

(Omissis)

FATTO:

Avverso la sentenza n. 840/2007 del 30 aprile 2007 – 11 giugno 2007, resa dalla Sezione
Giurisdizionale, per la Regione Lazio della Sezione Giurisdizionale per la Regione è stato proposto
appello dal Procuratore Regionale per la Regione Lazio.

Questi i fatti di causa.

Con atto di citazione del 2 febbraio 2006, notificato il 22 maggio 2006 — previo invito a dedurre
notificato il 28 maggio 2005 ed ordinanza di proroga dei termini n. 55/2005 del 7 novembre 2005 –
– il Vice Procuratore Generale della Corte dei Conti, ha convenuto in giudizio il dr. E.C., funzionario
del Comune di XXX, Responsabile dei Servizi Sociali, ed il dr. F.S., Dirigente del dipartimento
Investimenti Sociali del Reddito, dello stesso Comune, per sentirli condannare in solido al pagamento
nei confronti dell’Erario della somma complessiva di euro 35.000,00 con rivalutazione, interessi legali e
spese di giudizio, per i fatti qui di seguito esposti.

La vicenda risale nel tempo al 1986 quando il Comune prese in locazione dall’IACP n. 8 locali terranei
in località “——” per uso dei servizi istituzionali” del Comune. Alcuni di detti locali, non utilizzati dal
Comune, furono nel tempo occupati abusivamente ed adibiti ad uso improprio di abitazione; tanto è
che fin dal 1995 l’IACP ebbe a sollecitare l’Amministrazione, in qualità di custode dei locali, ad adottare

Successivamente, nella conferenza di servizi del 24 novembre 1998, furono date precise direttive,
affinché si predisponessero precise proposte deliberative per il rinnovo o la disdetta dei locali e si
trasmettessero all’Ufficio legale gli atti necessari per il recupero dei locali abusivamente occupati, ovvero
si recuperassero i relativi canoni. Nonostante tali direttive, non risulta essere stata adottata alcuna
iniziativa; sicché, con la disposizione di servizio del 2001 del Segretario generale, questi– nel richiamare
quanto disposto nella precedente conferenza di servizi del 1998 – evidenzia come tale assenza di
iniziative avesse comportato un aggravio di spesa per le casse comunali.

Da qui la segnalazione di danno erariale — trasmessa dal Comune di XXX in data 7 marzo 2003 — a
seguito della delibera del Consiglio comunale n. 99 del 19 ottobre 2002, con la quale si è provveduto
al riconoscimento del debito fuori bilancio, relativo al saldo dei canoni pregressi dei predetti n. 8 locali
terranei dell’IACP.

In particolare i canoni di locazione, secondo l’atto di citazione, riguardano: il locale n. 1, sc. A, ceduto
in comodato gratuito all’A, il locale n. 2, sc. B, utilizzato dal P. per attività ricreative, il locale n. 3, sc.
B, occupato abusivamente dal sig. O, il locale n. 4, sc. F, occupato abusivamente dal sig. M, il locale n.
5, sc. H, concesso in uso gratuito alla Coop. S.I., il locale n. 6, sc. I, utilizzato dall’Amministrazione, il
locale n. 7, sc. L, occupato abusivamente dal sig. D.C.; il locale n. 8, sc. M, occupato abusivamente dal
sig. P..

Il danno, secondo la Procura, era costituito “dalla mancata acquisizione di entrate patrimoniali, che,
in quanto minori entrate, comportano una rinuncia”, in violazione “delle disposizioni in materia di
realizzazione di entrate e redditività obbligatoria di beni patrimoniali”.

Secondo la Procura tale danno si ricollegava al comportamento dei convenuti, individuati, come
responsabili, dalla nota del Segretario Generale del 2003 e dalla precedente nota del 2001, e poteva
quantificarsi, in via del tutto presuntiva ed equitativa, in circa euro 35.000,00 avendo avuto notizia dei
fatti solo nel 2003, mentre tale situazione si protraeva fin dagli anni 1990.

Il comportamento dei convenuti, secondo la Procura, era connotato da colpa grave, in quanto
i medesimi erano a conoscenza del danno cui andava incontro l’Amministrazione comunale nel
protrarsi della occupazione abusiva dei locali e, quindi, non hanno usato la benché minima diligenza
nell’adempiere ai propri doveri di istituto.

La sentenza impugnata ha assolto i chiamati dalla domanda attrice.

Avverso tale sentenza ha proposto appello il Procuratore Regionale per il Lazio nei confronti di E.C. e
F.S., con le seguenti motivazioni.

A seguito di segnalazione di danno erariale trasmessa dal Comune di XXX in data 7/3/2003 (prot.
7579) sono stati disposti accertamenti istruttori dai quali sono emersi elementi di responsabilità in
ordine al riconoscimento del debito fuori bilancio relativo al saldo di fitti pregressi di n. 8 terranei di
proprietà IACP in contrada “—” (delib. C.C. n. 99 del 19/10/2002).

Tali locali ad uso commerciale sono stati in parte concessi in uso gratuito, in parte utilizzati per servizi
d’istituto e ben quattro sono stati, invece, per lungo tempo occupati abusivamente.

Tale situazione, nota da sempre all’Amministrazione comunale, si è protratta per circa vent’anni
pur essendo stata più volte segnalata dallo stesso IACP. Anche in epoca più recente, nonostante la
Conferenza dei Servizi del 24/11/1998, la situazione è tutt’altro che migliorata ed il numero degli
occupanti abusivi è addirittura aumentato (loc. n. 6, già adibito a deposito di materiale elettorale ed ora
occupato abusivamente dalla sig.ra D.S.).

Di tale vicenda, almeno per l’arco temporale relativo al danno erariale non prescritto, andrebbero
ritenuti responsabili: a) il dott. E.C. – funzionario Area Amministrativa Cat. D 3 – nella sua qualità di
responsabile dei Servizi Sociali;

b) il dott. F.S. – dirigente del Dipartimento Investimenti Sociali del Reddito.

Dagli elementi emersi si ricava anzitutto la prova del verificarsi di un evento lesivo che, in via del tutto
presuntiva ed equitativa, può esser considerato almeno a pari a circa € 35.000,00, soprattutto ove si
consideri che la Procura Regionale, a fronte di un danno erariale certo sin dai primi anni ’90, è venuta
a conoscenza dei fatti per i quali è causa solo nel 2003 ed a seguito dell’”approvazione della delibera
di riconoscimento del debito fuori bilancio relativo all’ultima tranche di canoni di locazione il cui
pagamento era stato da tempo sollecitato dall’IACP.

Nonostante la rituale notifica di inviti a dedurre, il dott. Carbone ha omesso di far pervenire
qualsivoglia argomentazione difensiva. Il dott. S., invece, ha presentato deduzioni che non sono
apparse idonee al Procuratore Regionale a superare i motivi di addebito, in quanto sostanzialmente
volte a “diluire” le proprie responsabilità mediante il pretestuoso coinvolgimento di soggetti e settori
dall’Amministrazione Comunale sostanzialmente estranei alle odierne contestazioni. Tale posizione
difensiva è stata confermata dallo S. anche in sede di audizione personale.

In realtà, il Comune di XXX, nella persona dell’attuale Segretario Generale dott. M., ha rappresentato
con nota del 12/3/2004 (prot. 7705) che “i soggetti responsabili per la vicenda de qua (morosità ed
occupazione abusiva degli otto locali) erano il dott. C., responsabile del procedimento, ed il dott.
S., nella sua qualità di Dirigente del Dipartimento Investimenti sociali del Reddito, responsabile del
conseguimento dell’esito favorevole della risoluzione della problematica in argomento”.

Alla nota di cui sopra è, infatti, allegata disposizione di Servizio del 5/12/2001 (prot. 37263) ove,
relativamente al credito vantato dallo IACP e per il quale erano state già state convocate Conferenze
di Servizi fin dal 1998, “si ribadisce Responsabile del procedimento il dott. C., già precedentemente
individuato nel verbale del 24/11/98, il quale dopo aver verificato lo stato dell’occupazione, provveda
a far liberare i locali abusivamente occupati ed a renderli nuovamente disponibili, a relazionare
all’Autorità giudiziaria qualora ne risultassero i presupposti.

Il Dirigente del Dipartimento Investimenti Sociali del Reddito, dott. S., sarà responsabile del
conseguimento dell’esito favorevole della risoluzione del problema, non sfuggendo, comunque, a quei
funzionari che l’esatto adempimento nei tempi precedentemente stabiliti avrebbe consentito un minor
aggravio di spesa sulle casse comunali.

Apparirebbe, quindi, di tutta evidenza che gli odierni convenuti erano da tempo funzionalmente
responsabili del buon esito della annosa vicenda pendente fin dalla metà degli anni ’80.

La citata Disposizione di Servizio del 2001, sostanzialmente reiterativa di quella del 1998, suona non a
caso come una vera e propria “reprimenda” nei confronti dei soggetti responsabili.

Già nel ’94 una relazione del Capo Sezione dell’Edilizia Residenziale Pubblica (prot. 3869 del 17/
6/1994) fotografava la situazione esistente ed auspicava utili iniziative dell’Amministrazione volte
a recuperare l’uso e la disponibilità dei locali, proponendo, a tal scopo, di incaricare un legale
per l’adozione delle necessarie procedure di sfratto. Nel 1994 tale era la situazione dei “terranei”
abusivamente occupati ed impropriamente adibiti ad abitazione: “Per opportuna conoscenza si
rappresenta la situazione attuale dei locali di proprietà IACP e in fitto al Comune di XXX, siti al piano
terra del complesso IACP (116 alloggi – Via Rio Fresco – loc. —), verifica più volte sollecitata dalla
sig.ra L.D..

Il locale n. 1 Scala A, è tutt’oggi utilizzato dal Circolo privato A., gestito dalla Presidente M. Giuliana.
All’ACLI di XXX, il locale in parola veniva concesso in comodato gratuito per l’istituzione del Circolo
di Zona, con deliberazione 3.8.’89 n. 842, quindi ribadito con deliberazione 9.11.’89 n. 1357 fino a tutto
il 30.11.’92, salvo eventuali proroghe.

Il locale n. 2 Scala B è utilizzato dal Parroco per attività ricreative e sociali;

Il locale n. 3 Scala E, risulta sequestrato dal Commissariato di XXX, in quanto già occupato
abusivamente dal sig. O.M.;

Il locale n. 4 Scala F, è occupato abusivamente da M. Innocenza e nucleo familiare;

Il locale n. 5 Scala H, è stato rilasciato dal sig. P. Nunzio ed è stato concesso in uso alla Coop. S. I.;

Il locale n. 6 Scala I, è utilizzato da questa Amministrazione come deposito materiale elettorale;

Il locale n. 7 Scala L, è occupato abusivamente dal nucleo famigliare del sig. D.C. Nicola;

Il locale n. 8 Scala M, è occupato abusivamente dal sig. P. Nicola e nucleo famigliare “.

L’Istituto Autonomo Case Popolari, a sua volta, aveva più volte segnalato la situazione di abusiva
occupazione degli immobili e, con nota del 1995 (prot. 6134), faceva rilevare che, già a suo tempo (nota
prot. 627 del 27/6/1991), il Comune aveva comunicato l’abusiva occupazione dei predetti locali adibiti
ad uso improprio di abitazione.

Con la dovuta tempestività l’Istituto chiese di conoscere le azioni intraprese e “malgrado più volte
sollecitato per le vie brevi, codesto Comune non ha ritenuto di fornire alcun riscontro provvedendo
comunque – sia pure con costante ritardo rispetto alle scadenze contrattualmente pattuite – al
pagamento dei canoni di locazione”.

Nel ’95 l’Istituto Autonomo Case Popolari ha disposto un’ulteriore sopralluogo dei propri tecnici
accertando che sono state realizzate ulteriori occupazioni abusive rispetto a quelle inizialmente
segnalate dalla stessa Amministrazione Comunale. Per tali motivi il Coordinatore Generale dell’I.A.C.P.
ha diffidato il Comune, nella sua qualità di custode dei beni immobili locati, affinché intraprendesse le
più opportune iniziative nei confronti degli occupanti sine titulo (nota prot. 6134 del 1995).

Fin dal 1995 la Giunta Municipale aveva deliberato il rilascio dei locali I.A.C.P. abusivamente occupati
in località — (delib. GM n. 1073 del 30/11/1995), ma, nonostante tale atto volitivo non sia mai stato
revocato, non risulta agli atti alcuna utile iniziativa in tal senso né degli attuali convenuti, né dei loro
predecessori per l’arco temporale ormai prescritto.

La posizione del dott. C. appare ulteriormente aggravata in relazione al contenuto del citato verbale
della Conferenza di Servizi del 24/11/1998 ove si dispone chiaramente che, entro il 30/11/1998,
vengano predisposte proposte deliberative per il rinnovo o la disdetta dei locali e vengano altresì
trasmessi all’Ufficio Legale tutti gli atti necessari per il recupero dei locali abusivamente occupati. A
pié di pagina si legge anche che il dott. C. si impegnava ad avviare il recupero dei canoni di locazione
pregressi relativi al locale in uso al Circolo A..

Agli atti non risulta adottata alcuna utile iniziativa in tal senso e ciò risulta stigmatizzato dalla stessa
Amministrazione Comunale danneggiata (nel testo della citata Disposizione di Servizio del 2001) ove
il Segretario Generale pro-tempore scrive testualmente “non sfuggendo, comunque, a quei funzionari
che l’esatto adempimento nei tempi precedentemente stabiliti avrebbe consentito un minor aggravio di
spesa sulle casse comunali”.

Orbene, nonostante:

– le delibere della Giunta Municipale (1995-1996);

– le Conferenze di Servizi (1998 – 2001);

– i solleciti dello I.A.C.P. volti a stigmatizzare una situazione di sostanziale inerzia che si protraeva sin
dal 1986, i due odierni convenuti hanno continuato a perseguire la “politica di sostanziale latitanza “dei
propri predecessori.

Il dott. C. non ha ritenuto opportuno neanche controdedurre ed il dott. S. ha tentato una “diluizione”
delle proprie responsabilità sostenendo la corresponsabilità di un po’tutti i settori dell’Amministrazione
Comunale di XXX (Sindaci, Segretari Generali, Ufficio Bilancio, Ufficio Legale, Edilizia Residenziale,
ecc.).

In realtà la stessa documentazione depositata dal dott. S. dimostrerebbe, come si vedrà, quantomeno

una sostanziale inescusabile imperizia. Nel 2002 il dott. S. (all. 3 controdeduzioni, prot. 111/55 del 28/
3/2002) dimostra di non conoscere minimamente l’annosa documentazione già in possesso dell’Ufficio
da lui diretto e versata in atti, ove chiede all’I.A.C.P. “con cortese urgenza, copia del fascicolo relativo
all’oggetto in ordine all’attuale utilizzo e/o alle eventuali occupazioni abusive dei locali in parola ”
(nota “sollecitata” in data 14/5/2002, prot. 163 – all. 4 controdeduzioni). In data 22/2/2002 (prot. 6;
all. 5 controdeduzioni) ha scritto un laconico ed isolato “sollecito” (peraltro senza risposta!) al dott. C.
ove si legge che “il Segretario Generale ha disposto (dal 1998!) che la S.V. provveda, entro il 31 marzo,
in ordine al credito preteso dagli IACP. di L.”.

Sul finire del 2002 (all. 6 controdeduzioni – senza numero di protocollo) scrive al Comando VV.UU.
al fine di disporre una ulteriore verifica della già ben nota situazione (dal 1986) riguardo l’uso e la
destinazione dei terranei “di possibile pertinenza comunale”.

Anche tale nota del 20/12/2002 appare priva di risposta tant’è che viene reiterata (e non sollecitata) in
data 9/5/2003 (prot. 178, all. 7 controdeduzioni) e nuovamente sollecitata in data 3/6/2003 (prot. 242;
ali. 8 controdeduzioni).

Le note di cui agli allegati citati nn. 9, 10 e 11 non appaiono pertinenti poiché, per quanto utilizzate
dallo S. al fine di coinvolgere i Sindaci pro-tempore, riguardano terranei “regolarmente” assegnati in uso
gratuito per finalità sociali (centro Polivalente di quartiere e Cooperativa “S.I.”).

In realtà la posizione del dott. S. appare censurabile proprio per la genericità delle inconcludenti
iniziative adottate in un lasso di tempo certo sufficiente ad intraprendere altre e più adeguate strade
quali, ad esempio:

– la tempestiva e rituale costituzione in mora di tutti gli occupanti abusivi gli otto terranei al fine di
interrompere il decorso del termine di prescrizione (decennale poiché occupazioni abusive) relativo al
recupero dei ratei di affitto dovuti anche per gli anni precedenti al suo mandato;

– la tempestiva segnalazione ai vertici dell’Amministrazione di ogni eventuale omessa collaborazione di
altri settori comunali a diverso titolo coinvolti;

– il coinvolgimento effettivo dell’Ufficio Legale (ancora in “attesa di notizie'”) al fine di poter
provvedere ad eventuali accordi transattivi per il recupero del pregresso credito e, soprattutto, al fine di
azionare le più celeri procedure di sfratto per occupazione abusiva e morosità a tutt’oggi mai intraprese.

Tale modus operandi rientra nelle comuni conoscenze di qualsiasi bonus pater familias e l’odierna totale
omissione apparirebbe quanto mai inescusabile ove riferita ad un alto dirigente comunale.

La fattispecie in esame concretizza una notevole trascuratezza ed imperizia da cui è, peraltro, derivata
la mancata acquisizione di entrate patrimoniali che, in quanto minori entrate, comportano una rinuncia,
comunque vietata dall’ordinamento, ad acquisire le disponibilità necessarie per il soddisfacimento
degli interessi della collettività locale (ancor più in un ente locale sempre sull’orlo del dissesto come
il Comune di XXX). Si configurerebbe, quindi, un’ipotesi di responsabilità amministrativa per colpa
grave, giacché la violazione delle disposizioni in materia di realizzazione di entrate e di redditività
obbligatoria dei beni patrimoniali, è effetto di consapevole coscienza degli effetti dannosi che ne
derivano.

Nel caso di specie, quindi, trattandosi di illeciti comportamenti omissivi, la gravità della colpa sarebbe in
re ipsa.

L’omissione è consapevole e grave in quanto con essa l’agente pubblico, che professionalmente deve

prevedere l’evento che ne deriva, ne accetta la verificazione con un comportamento volontario che è
certamente gravemente colposo, al limite equiparabile al dolo (c.d. colpa cosciente).

Non vi sarebbe dubbio, a voler tutto concedere, che si versi in una situazione connotata da colpa
grave, la cui distinzione dalla colpa lieve risulterebbe dal confronto tra il comportamento in concreto
osservato dall’agente, con quello che sarebbe stato necessario in conformità a specifiche prescrizioni
normative, od a prescrizioni comunque desumibili dalle comuni regole di cautela.

Il raffronto tra il comportamento in concreto tenuto ed il comportamento in astratto dovuto deve
essere effettuato utilizzando due criteri di valutazione, l’uno oggettivo, relativo alla individuazione dello
standard di diligenza richiesta, e l’altro soggettivo, relativo alla valorizzazione delle cause che hanno
indotto l’agente a discostarsi dalle prescritte regole di prudenza.

Nell’ambito della concezione normativa della colpevolezza, l’espressione “colpa grave” indica la gravità
della colpa intesa come “colpa in concreto”, secondo il grado di antidoverosità della condotta (per tutte
vds. da ultimo Sez. Giur. Calabria, sent. n. 64 del 2/2/2004).

Concretizza, peraltro, danno erariale qualsiasi lesione del fondamentale principio di interesse pubblico
sulla corretta “conservazione e gestione” dei mezzi economici dell’azione amministrativa, dovendosi
qualificare tali tutte le risorse costituite dal denaro, dai beni fisici, dai diritti reali o di credito e dai diritti
su ogni altra utilità anche immateriale. In materia di responsabilità amministrativa configura il dolo
contrattuale dell’agente ogni violazione consapevole degli obblighi di servizio, con la conseguente
applicabilità degli artt 1218 e 1225 c.c. e dell’estensione dell’imputazione al danno sia prevedibile che
non prevedibile (Sez. Giur. Umbria, sent. n. 263 del 10/6/2004).

Sussisterebbe, quindi, un danno almeno pari a circa € 35.000,00, oltre ad interessi e rivalutazione
monetaria, a far data dalle prescrizioni dei singoli ratei maturati e mai richiesti almeno a titolo di
occupazione abusiva.

Orbene, nonostante quanto dimostrato per tabulas dal Procuratore Regionale, la Sezione giudicante ha
adottato sentenza assolutoria, disponendo finanche la soccombenza della parte attrice e così liquidando
a favore dei due convenuti la somma di € 2.250,00 cadauno.

Il Procuratore Regionale ritiene, quindi, opportuno ripercorrere la breve motivazione assolutoria ove
testualmente si legge:

<<tale danno nella fattispecie all'esame non sussiste, non essendo i beni locati suscettibili di procurare
entrate patrimoniali in favore del Comune, sia perché, per effetto di apposita clausola contrattuale (art.
7 dei vari contratti stipulati a suo tempo) sussisteva un preciso divieto di sublocazione, e sia perché i
locali erano destinati a soddisfare servizi sociali del Comune, come si evince dalla Delibera della Giunta
Comunale n. 887 del 1996 e dall'art. 7 dei contratti.

In presenza, quindi, del citato divieto e delle finalità avute di mira dal Comune, i canoni di locazione
non avrebbero potuto essere posti a carico degli occupanti abusivi, né dell'A. ovvero delle altre
associazioni che svolgevano attività sociali; quali la Cooperativa S.I. ovvero del Parroco, per le attività
da questi svolte.

Sotto il profilo dianzi cennato non potrebbe neanche imputarsi ai convenuti di non aver liberato con la
dovuta tempestività i locali abusivamente occupati, per destinarli ad altra attività.

Va invero osservato che, prima ancora che i convenuti assumessero la gestione dei beni, le sentenze
di sfratto del 1997 non erano state portate ad esecuzione dell'ufficio casa del Comune; che anzi,

in prosieguo, il Comune assumeva concrete iniziative per sussidiare le famiglie occupanti abusive
attraverso la concessione di "contributi ed assumendosi le spese, per provvedere alla fornitura di
energia elettrica. Ciò rendeva palese, quindi, l'intento dei massimi organi deliberanti di consentire la
permanenza della situazione di fatto creatasi………”.

Orbene, Il Procuratore Regionale anzitutto precisa che l'art. 7 "dei vari contratti stipulati a suo tempo, si
riferisce ai contratti di locazione d'immobili adibiti ad uso diverso dall'abitazione stipulati in data 3/12/
1986 fra 1’I.A.C.P. di L. ed il Comune di XXX e l'art. 7 così testualmente recita "I locali si concedono
per il solo uso di attività sociali con divieto di sublocazione e cessione anche parziale e divieto di
mutamento di destinazione".

Dal tenore letterale sembra, quindi, potersi dedurre che il Comune di XXX avrebbe dovuto gestire i
terranei in prima persona stante il divieto di sublocazione e cessione anche parziale a terzi (comprese
A., Parroco e Coop. S.I.)»

Tale assunto apparirebbe ulteriormente confermato dalla delibera G.M. n. 527 del 21/6/1986 ove la
Giunta delibera "di assumere in locazione n. 8 terranei di proprietà I.A.C.P. di L. in località — per uso
uffici e servizi comunali d'istituto ………".

A voler tutto concedere, il Procuratore Regionale pur nell'illegittimità, può riconoscere un effettivo
vantaggio per ciò che riguarda il godimento dei terranei concessi in uso per finalità sociali e ricreative
(A., Parroco e Coop. S.I.), ma ritiene incontestabile il fatto che l'occupazione perpetrata per anni
dagli altri occupanti abusivi abbia causato un danno alle casse comunali, se non in termini di mancata
riscossione delle indennità di occupazione abusiva (e non se ne vede il motivo) quantomeno in termini
di mancata disponibilità di locali per i quali l'ente pagava regolare canone di locazione senza trarne
alcun beneficio.

La delibera 877 del 21/11/2006 dimostrerebbe, un decennio dopo, che "i locali erano destinati a
soddisfare servizi sociali del comune".

Sul punto, come già affermato, il Procuratore Regionale può anche convenire precisando, però, che
la delibera in questione parla anche d'altro poiché vi si legge che: "è volontà dell'ente recedere dal
contratto di locazione limitatamente al solo locale:

– int.1, sc. A (in uso al circolo privato A.), ribadendo di contro la locazione per ì restanti locali, intanto
per il periodo novembre 1996 dicembre 1997, quali:

– int. 2 sc. B (già in uso per la Chiesa della Parrocchia), canone mensile 1996, lire 228.990 (IVA esclusa);

– int. 3 sc. E canone mensile 1996, lire 228.990 (IVA esclusa);

– int. 6 sc. I, canone mensile 1996, lire 199.250 (IVA esclusa);

– di dare atto che i locali in parola, oggi liberi saranno utilizzati per finalità ricreative e sociali
coordinate dagli Uffici comunali e condotte in collaborazione con l'associazionismo locale, così come
eventualmente per i restanti ambienti, oggi occupati abusivamente una volta recuperatone il possesso a
termine delle azioni giudiziarie in corso;

– di disporre, a cura del Settore proponente, il recupero dei canoni di locazione pregressi relativi al
locale n. 1 se. A, in uso al Circolo privato A. (per il periodo 26/02/94 data concessione licenza esercizio
al 31/10/96), che per il futuro potrà stipulare direttamente contratto di locazione con IACP stesso
stante la validità della iniziativa nel contesto del quartiere di S.".

La Sezione invece prosegue affermando che: "i canoni di locazione non potevano essere posti a carico
degli occupanti abusivi, né dell'A. ovvero delle altre associazioni che svolgevano attività sociali; quali la
Cooperativa S.I. ovvero del Parroco, per le attività da questi svolte.

Sotto il profilo dianzi cennato, non potrebbe neanche imputarsi ai convenuti di non aver liberato con la
dovuta tempestività i locali abusivamente occupati, per destinarli ad altra attività".

Come visto, invece, non solo risulterebbe per tabulas che venivano percepiti canoni di locazione anche
dall'associazionismo (A.), ma che gli stessi operatori (stante il divieto di sublocazione o cessione anche
parziale di cui al citato art. 7) venivano già nel 1996 invitati a stipulare direttamente i contratti con
l’I.A.C.P.

Se, quindi, appare quantomeno dubbio al Procuratore Regionale che possa radicalmente escludersi
qualsiasi voce di danno riguardo le illecite sublocazioni A., Parroco e Coop. S.I.; ancor più ciò è valido
riguardo le occupazioni abusive di privati cittadini per anni tollerate in assenza di qualsivoglia beneficio
per l'ente, nella totale illegittimità e pericolo per le persone (terraneo ad uso non abitativo) e nonostante
le diverse determinazioni dell'ente.

La sentenza prosegue e conclude affermando che "…… le sentenze di sfratto del 1997 non erano
state portate ad esecuzione dall'ufficio del Comune; che anzi, in prosieguo, il comune assumeva
concrete iniziative per sussidiare le famiglie occupanti abusive attraverso la concessione di contributi
ed assumendosi le spese, per provvedere alla fornitura di energia elettrica. Ciò rendeva palese, quindi,
l'intento dei massimi organi deliberanti di consentire la permanenza della situazione di fatto creatasi.

Innanzi tutto, secondo il Pubblico Ministero, non spettava certo all'Ufficio Casa la determinazione
di portare ad esecuzione o meno le sentenze di sfratto del 1997, né risulta agli atti alcun riscontro
documentale sul punto. Sarebbe vero, semmai, l'inverso: come dimostrato per tabulas l'ente locale
(rectius: gli organi politici responsabili per gli atti di indirizzo) aveva sempre dimostrato di voler
rientrare in possesso dei terranei citando in giudizio gli occupanti abusivi ed ottenendo le relative
sentenze di sfratto.

Il Comune, infatti, avrebbe potuto utilizzare anche direttamente i terranei, così come aveva fatto ad
esempio per il n. 6 adibito a deposito di materiale elettorale (vds. delib. G.M. n. 1073 del 30/11/1995).

Anche il giudicato civile (sentenza di sfratto 1997: vds. all. 41 comparsa Avv. Scipione) riconosce
che "l'occupazione sine titulo dell'immobile rappresenta un fatto illecito produttivo di danno per l'attore
che, quale conduttore, si è veduto privare del suo godimento. Ne deriva la legittimità della sua reazione
benché tardiva intesa ad ottenere la reintegrazione in forma specifica”.

La sentenza che si appella sostiene, infine, l'assenza del danno anche alla luce delle "concrete iniziative
per sussidiare le famiglie occupanti abusive attraverso la concessione di contributi".

Secondo il Procuratore Regionale la concessione di eventuali sussidi una tantum di pochi euro
a famiglie indigenti (solo nel 2002), sarebbe cosa ben diversa dalla valutazione di procedure
amministrative chiaramente dannose che si protraggono senza esito da lustri.

Inoltre, tali contributi una tantum sono stati erogati solo ad alcuni soggetti tra gli occupanti abusivi e la
prova stessa di tali contributi è stata depositata solo in sede di giudizio (ed in carta semplice) nonostante
lo S. abbia firmato le relative determine già nel 2002.

Anche la presunta "assunzione di spese per provvedere alla fornitura di energia elettrica pare trovare

prova nella nota depositata dalla difesa in limine litis (all. 25 doc. avv. Scipione) ed in carta semplice;
ma da tale nota si evince solamente che viene richiesto l'allaccio utenza elettrica per due terranei senza
specificazione alcuna di quali siano.

Non può sottacersi che tali parziali elargizioni "benefiche" sono state erogate una tantum solo nel 2002
ed a ridosso del riconoscimento del debito fuori bilancio di cui alla citata delib. n. 99 del 19/10/2002.

Alla luce di quanto esposto il Procuratore Regionale richiede la condanna dei responsabili al
pagamento del danno così come sarà dalla Sezione quantificato ed, in subordine, che sia dichiarata la
compensazione della spese di lite in riforma di quanto disposto dalla sentenza di primo grado.

Secondo la pacifica giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, infatti, l'ordinario principio
della soccombenza si sostanzia nel fatto che "le spese vanno poste a carico del soccombente che, con
il comportamento tenuto fuori dal processo, ovvero con il darvi inizio o resistervi in forma e con
argomenti non rispondenti a diritto, ha dato causa al processo o al suo protrarsi" (Cass., Sez. III^ , sent,
n. 5061 del 5/3/2007; Cass. Sez III^ , sent. n. 25141 del 27/11/2006).

Pur nella non irrilevante differenza della posizione funzionale delle parti rispetto al rito ordinario
civile (ove sono contrapposti interessi confliggenti squisitamente "egoistici”), non sembrerebbe possa
contestarsi alla parte pubblica tale presunta totale infondatezza della domanda.

Del resto i principali argomenti della difesa, trasfusi (e contestati) nella sentenza assolutoria, sono stati
introdotti solo con la comparsa di risposta depositata in limine litis.

Sarebbe, quindi, vero il contrario, nel senso che è la parte resistente, semmai, ad aver
depositato "tardivamente” tali elementi di giudizio rispetto alle possibilità offerte prima in sede di
istruttoria e poi in sede di replica alla formale notifica di invito a dedurre.

Costituisce, infatti, principio costante quello secondo il quale "in tema di spese giudiziali, dal combinato
disposto degli artt. 1 del D.M. 5 ottobre 1994 n. 585 e 91 cod. proc. civ. discende che la condanna al
pagamento delle spese processuali è una conseguenza legale della soccombenza, che, a sua volta, va
individuata tenendo presente la statuizione espressa nella sentenza, esaminata in relazione alla domanda
contenuta nell'atto di citazione o nelle conclusioni precisate a verbale" (Cass., Sez. I^ , sent. n. 197
dell’8/112001).

Il Procuratore Regionale infine, ricorda che la prevalente e pacifica giurisprudenza contabile afferma
che "in caso di rigetto della richiesta della Procura, non può farsi luogo a pronuncia sulle spese stante la
qualità puramente formale della Procura Generale e Regionale " (Corte conti, Sez. Lo., sent. n. 747 del
18/5/2001).

La stessa Corte Suprema di Cassazione ha, infatti, statuito, nel suo ruolo di giudice della nomofiliachia,
che "La struttura dei giudizi di responsabilità contabile, infatti, è tale che il Procuratore generale della
Corte dei conti non può chiedere la rifusione delle spese legali, quando sia accolta la domanda di
condanna, perché si tratta di parte pubblica, che esercita d'ufficio la relativa azione.

Allo stesso modo e per le stesse ragioni, il Procuratore generale non può essere condannato al rimborso
delle spese in favore della parte che sia stata assolta.

Questo comporta che, in caso di rigetto della domanda del Procuratore Generale, la parte assolta deve
farsi carico delle spese affrontate per la sua difesa.

Il principio è confermato dalle attribuzioni generali della Corte dei conti (art. 13 del r.d. 12 luglio 1934,

n. 1214) e dalle più recenti disposizioni in materia di giurisdizione della stessa Corte (legge 14 gennaio
1994, n. 20), in ciascuna delle quali non v'è una disciplina specifica o contraria riguardante le spese del
processo.

Per sopperire all'inconveniente di far ricadere le spese del giudizio contabile sulla parte assolta, nel
sistema esistono norme particolari che, in vario modo, stabiliscono forme di assistenza legale in favore
di dipendenti sottoposti a giudizio di responsabilità contabile, con l'unica limitazione che non sia
configurabile un conflitto d'interesse tra l'ente e l'incolpato)" (Cass., SS.UU. civ., sent. n. 17014 del l/X/
2003).

Conforme è l'orientamento giurisprudenziale maggioritario: in tal senso vedasi, infatti, SS.RR. n. 22 del
23/5/1998, Sez. Г centrale n. 55 del 7/4/1998, Sez. II^ centrale n. 135 del 31/7/1997, Sez. Abruzzo n.
300 del 19/11/1997, Sez. Campania n. 71 dell'8/7/1997 e Sez. Calabria n. 40 del 22/8/1997 e n. 11 del
23/6/1999.

Conclusivamente il Procuratore Regionale, richiamati tutti i motivi esposti nell'atto di citazione del
3 febbraio 2006 e visto l'art. 1, comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, nel testo sostituito
dall'articolo 1 del D.L. n. 543/1996 convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 chiede che la
Sezione voglia accogliere il presente gravame e, previa riforma dell'impugnata sentenza di primo grado,
voglia condannare i due convenuti di cui in seguito all'integrale rifusione del danno erariale quantificato
in prime cure in € 35.000,00 oltre ad interessi e rivalutazione monetaria.

Il dottor F. S. si è costituito in giudizio in data 13 marzo 2009 con il patrocinio dell’avv. Aldo Scipione
e, nella memoria, ripercorso l’iter della vicenda, ha:

– riproposto l’istanza di integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri soggetti ritenuti
corresponsabili del danno;

– sostenuto che spettava alla Giunta Comunale portare ad esecuzione le sentenze del Pretore di Gaeta
che disponevano il rilascio dei locali, mentre la stessa ha erogato contributi agli abusivi, stipulando
anche contratti per la fornitura di energia elettrica;

– rilevato che non può farsi carico allo S. di non aver prodotto documentazione che, a seguito
delle controdeduzioni all’invito a dedurre, il Procuratore Regionale avrebbe potuto acquisire e che,
comunque era nella disponibilità di altro ufficio e che la pluralità di interessi in gioco rendeva essenziale
la Conferenza di Servizi mai attuata;

– ribadito che avuto riguardo alle giustificazioni addotte per i locali 5, 6 ed 8, il danno, al massimo
dovrebbe riguardare i soli locali 2,4 e 7;

– negato la sussistenza della colpa grave non sussistendo una redditività dei beni da curare e
competendo il recupero di essi alla Giunta che non ha eseguito le sentenza di sfratto;

– ricordato che si tratta di debiti fuori bilancio, anteriori alla gestione dello S. che non era tenuto alla
costituzione in mora di nessuno.

Non vi sarebbe, quindi alcun elemento per affermare la responsabilità dello S., il danno relativo al
debito fuori bilancio, presupposto dell’azione, ammonterebbe poi solo ad €. 13.410,58 e non vi sarebbe
alcuna dimostrazione della diversa quantificazione da parte della Procura. Sostiene quindi la parte la
correttezza della sentenza di primo grado e, comunque, l’insostenibilità della tesi, proposta solo in
grado di appello di un danno derivante dalla mancata disponibilità dei locali per il Comune. Infine,
in base al principio della soccombenza, anche le spese dovrebbero rimanere a carico come statuito in

primo grado.

Conclusivamente la parte chiede che, in via preliminare, ove ritenuto necessario, sia disposta
l’integrazione del contraddittorio e, nel merito, che l’appello sia rigettato.

Il dott. E.C. si è costituito in giudizio, rappresentato e difeso dagli avvocati Christian L. e Alfredo Zaza
D., con memoria depositata il 7 aprile 2009, e, in essa, ripercorse le fasi della vicenda, ha sostenuto
l’inesistenza di danno erariale non essendo i beni suscettibili di produrre entrate per il Comune
sussistendo un divieto di sublocazione ed essendo il debito fuori bilancio risultante da fitti dovuti
e non da fitti non dovuti all’IACP derivanti da differenze economiche tra quanto dovuto e quanto
corrisposto. Ha, inoltre, evidenziato che la mancata disponibilità dei locali non risulta contestata in
primo grado ed ha esaminato le singole destinazioni dei terranei evidenziando, per i locali occupati
abusivamente, che gli occupanti godevano di sussidi comunali. Mancherebbe poi la prova della
responsabilità in carenza dell’elemento soggettivo, del nesso di causalità e del danno aggiungendo
che non sussisteva comunque l’irrecuperabilità delle somme dal momento che la responsabilità del C.
potrebbe al massimo retroagire al quinquennio precedente l’invito a dedurre e, quindi al 28 maggio
2000 e, essendo la prescrizione dei ratei di fitto decennale, il Comune potrebbe agire fino al 27 maggio
2010. Infine anche la quantificazione del danno sarebbe priva di prova in quanto il C. potrebbe
rispondere solo del danno dal 28 maggio 2000 al 19 ottobre 2002 (data della delibera n. 99) e solo per
quattro degli otto terranei e non per tutti. Ove necessario chiede istruttoria non avendo egli accesso ai
documenti essendo ormai in pensione.

Alla pubblica udienza le parti hanno illustrato i rispettivi scritti confermando le contrapposte
conclusioni. In particolare il Procuratore Generale ha sottolineato il comportamento omissivo degli
appellati che non hanno assunto iniziative di fronte ad una situazione che richiedeva interventi ed ha
riferito la contestazione della condanna alle spese più al comportamento sostanziale che processuale
degli appellati stessi. La difesa di parti appellate ha, invece, sottolineato la responsabilità politica
negli eventi di cui si tratta, l’inimputabilità agli appellati di comportamenti omissivi anche in ragione
delle loro competenze e la mutazione operata in appello della causa petendi e del petitum laddove si
riferisce il danno alla mancata disponibilità degli immobili non richiesta in primo grado. La difesa ha
poi aggiunto che interesse preminente della parte è la assoluzione nel merito e, quindi, non ha svolto
particolari difese in ordine alla censura del Procuratore Regionale sulla condanna alle spese.

DIRITTO:

In ordine alla richiesta di integrazione del contraddittorio si osserva che essa è stata già rigettata, con
argomentazioni che si condividono, dal giudice di primo grado. Il giudice, infatti, ben può, ai sensi della
normativa, porre a carico dei responsabili la sola quota di danno che, ove del caso, sia ad essi riferibile.

Passando al merito si osserva che l’atto di citazione, da cui ha avuto origine il giudizio, imputa ai
convenuti comportamenti omissivi in ordine al rilascio degli immobili da parte degli occupanti abusivi
e in ordine al recupero dei canoni dovuti; dalla mancata cura delle entrate patrimoniali da acquisire
sarebbe derivato un danno di €. 35.000,00 (indicato in misura ben superiore al debito fuori bilancio di
cui alla delibera n. 99/2002 relativa a soli residui di canone non pagato all’IACP).

Correttamente la sentenza di primo grado ha considerato che “tale danno, nella fattispecie all'esame,
non sussiste, non essendo i beni locati suscettibili di procurare entrate patrimoniali in favore del
Comune, sia perché, per effetto di apposita clausola contrattuale (art. 7 dei vari contratti stipulati a suo
tempo) sussisteva un preciso divieto di sublocazione, e sia perché i locali erano destinati a soddisfare
servizi sociali del Comune, come si evince dalla Delibera della Giunta Comunale n. 877 del 1996 e
dall'art. 7 dei contratti.

In presenza, quindi, del citato divieto e delle finalità avute di mira dal Comune, i canoni di locazione
non potevano essere posti a carico degli occupanti abusivi, né dell'A. ovvero delle altre associazioni che
svolgevano attività sociali; quali la Coperativa S. – I. ovvero del Parroco, per le attività da questi svolte”.

Il Collegio concorda con tale impostazione e aggiunge che il danno è stato quantificato in citazione
globalmente in €. 35.000,00 “almeno a titolo di occupazione abusiva” (pag. 11), ma non si dà
alcuna specifica delle varie ipotesi dannose riferite ai singoli terranei e ai comportamenti che i
chiamati avrebbero dovuto tenere in relazione a ciascuno di essi non potendo assimilarsi le ipotesi di
occupazione abusiva a quelle di uso da parte di soggetti regolarmente investiti dal Comune.

Relativamente poi a quanto sostenuto a pagina 14 dell’atto di appello in cui il Procuratore Regionale
individua il danno “quantomeno in termini di mancata disponibilità dei locali per i quali l’Ente pagava
regolare canone di affitto” si osserva che il Pubblico Ministero introduce, in tal modo, una domanda
nuova in appello in contrasto con il disposto di cui all’art. 345 c.p.c..

Tale mutatio libelli non è ammissibile, in quanto non prospettata in citazione. Si osserva, comunque,
che anche tale prospettazione non sembra centrare la problematica del caso dal momento che un
eventuale danno, potrebbe, semmai, solo ricondursi alla impossibilità di dismettere la locazione dei
locali, che non potevano essere restituiti all’IACP, come manifestato nella delibera della Giunta
Comunale n. 1073/1996, e non alla mera mancata disponibilità degli stessi, comunque utilizzati dal
Comune per scopi sociali. D’altro canto, nell’ipotesi sopra indicata e, quindi, dalla impossibilità di
dismettere la locazione e, conseguentemente, di evitare una spesa per l’abusiva occupazione in atto,
sarebbe derivato sic et simpliciter il danno da pagamento dei canoni all’IACP, ma tale pregiudizio non è
stato richiesto nell’atto di citazione.

D’altra parte, risulta agli atti di causa che esistevano provvedimenti dell’autorità giudiziaria per il rilascio
degli immobili, risalenti al 1997, dei quali la Giunta Comunale non aveva, peraltro, curato l’esecuzione
cosicché, nel caso – diverso, comunque, da quello prospettato in citazione – si sarebbero realizzate
responsabilità politiche più che dei dirigenti comunali.

Il libello introduttivo, invece, ha insistito su un danno da mancato recupero di somme, anche a titolo
di indennità di abusiva occupazione, nei confronti degli occupanti abusivi, ma tale danno non sussiste
sia perché trattavasi di canoni non dovuti a norma del contratto con l’IACP, sia perché le condizioni
di forte disagio in cui versavano gli occupanti abusivi – cui il Comune erogava addirittura contributi
e pagava le bollette elettriche – porta a ritenere altamente improbabile la fruttuosità di una azione di
recupero a sua volta costosa.

Né può parte appellante dolersi che le parti non si siano sufficientemente difese fin dall’invito a
dedurre, dal momento che tale possibilità – negata comunque da controparte – è una facoltà concessa
alla parte, senz’altro utile anche a fini istruttori, ma l’onere della prova incombe, comunque, sul
Procuratore Regionale che non può lamentare la mancata collaborazione della parte da convenire.

Pur dovendosi, quindi, riconoscere che, nella fattispecie, erano ravvisabili elementi di danno e di
responsabilità da ricercare e da perseguire, l’appello, nel merito, avuto riguardo alla prospettazione, nella
citazione introduttiva, del petitum e alla causa petendi, risulta, infondato e, come tale, da respingere.

Quanto al punto di doglianza relativo alla condanna alle spese legali, si osserva che l’art. 2 legge n. 263/
2005 ha stabilito che “1. Al codice di procedura civile sono apportate le seguenti modificazioni:

a) all'articolo 92, il secondo comma è sostituito dal seguente:

""Se vi è soccombenza reciproca o concorrono altri giusti motivi, esplicitamente indicati nella

motivazione, il giudice può compensare, parzialmente o per intero, le spese tra le parti"".;

L’art. 10 bis 10 legge n. 248/2005 di conversione del d.l. n. 203/2005 ha ancora statuito che le
disposizioni dell'articolo 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito,
con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell'articolo 18, comma 1, del decreto-
legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si
interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza
che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 91 del codice di procedura
civile, liquida l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando
il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate
all'amministrazione di appartenenza".

Non può quindi sostenersi che non vi sia possibilità di condanna alle spese legali in caso di giudizi di
responsabilità.

Le motivazioni della sentenza impugnata circa la incensurabilità del comportamento dei convenuti si
ritengono, pertanto, sufficienti a sostenere la condanna alle spese legali del primo grado in favore dei
convenuti stessi.

Sussistono, invece, giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio valutata la
complessità della questione, la delicatezza degli interessi in gioco e la posizione assunta sulle spese dalla
parte appellata.

P.Q.M.

La Corte dei Conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, definitivamente pronunciando,
ogni contraria istanza ed eccezione reiette

RIGETTA:

il gravame proposto avverso la sentenza in epigrafe.

Spese del presente grado compensate.

Così deciso, in Roma, nella Camera di Consiglio del 28 aprile 2009.

Depositata in Segreteria il 22/05/2009

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