la regione è responsabile della cattiva gestione dello iacp

La Regione è responsabile del patrimonio IACP
tratto da http://www.italiapuntodoc.it/doc/doc60.php

Gli amministratori rispondono della cattiva gestione davanti alla Corte -Corte dei conti sent.49/2001

Il rapporto di lavoro che lega gli amministratori degli Istituti Autonomi per le Case Popolari -IACP- agli Istituti stessi è di natura pubblicistica, e si differenzia nettamente da quello degli amministratori degli Enti Pubblici economici, che è di natura privatistica. La distinzione trova fondamento nelle finalità, prettamente indirizzate al sociale ed al soddisfacimento dei bisogni collettivi dei primi rispetto a quelle, indirizzate all’economia, al mercato ed al profitto, dei secondi. La sentenza della Corte dei conti, pronunciata in secondo grado su appello del Procuratore Generale, stabilita la natura degli Iacp e del rapporto di lavoro con i dipendenti, a cominciare dal Presidente, riafferma la propria giurisdizione in materia di danno da questi ultimi procurato. Risponde inoltre negativamente, capovolgendo la sentenza di primo grado che aveva assolto per tale motivo gli amministratori, all’affermazione che la cattiva gestione dei fondi destinati all’edilizia popolare pubblica locale non crea danno agli IACP, cui sarebbe affidata l’esecuzione e la gestione del programma edilizio, bensì alla Regione, quale finanziatrice del programma. Insomma si ricadrebbe nell’ipotesi di “danno causato ad amministrazione diversa da quella di appartenenza”, caso in cui la legge 639/96 espressamente esclude la giurisdizione della Corte dei conti. E su questa falsariga si erano mossi i giudici contabili calabresi, che in primo grado avevano mandato assolti gli imputati da un danno di circa 32 milioni causato da una cattiva gestione degli espropri nell’esecuzione di un piano edilizio.

In pratica la sentenza, superate alcune eccezioni di natura tecnica e processuale, ha riconosciuto che è lo IACP l’ente danneggiato, e di conseguenza, riaffermando la giurisdizione della Corte, ha cassato la sentenza di primo grado. Ora la stessa Sezione Regionale calabrese, ma in diversa composizione del Collegio, dovrà riesaminare il caso.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte dei Conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello composta dai Magistrati:

DOTT. TULLIO SIMONETTI PRESIDENTE

DOTT. NICOLA MASTROPASQUA CONSIGLIERE REL.

DOTT. MARIA TERESA ARGANELLI CONSIGLIERE

DOTT. DAVIDE MORGANTE CONSIGLIERE

DOTT. CORRADO CERBARA CONSIGLIERE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di appello, iscritto al n. 10560 del registro di segreteria, proposto dal Procuratore Generale [1] avverso la sentenza della Sezione Giurisdizionale per la Regione Calabria n. 24/98 del 13 novembre 1998 e nei confronti di S. D. , M. F., M. G., T. N.;

Visti l’atto di appello e gli altri atti e documenti di causa;

Uditi alla pubblica udienza del 22 settembre 2000 il relatore Consigliere Nicola Mastropasqua, il Pubblico Ministero nella persona del

Vice Procuratore Generale dott. Amedeo Federici, I’avv. Giuseppe Antonio Romano, anche per delega degli avv.ti Mario Caldarera e Raffaele Mirigliani per gli appellati.

Ritenuto in

FATTO

Il Procuratore Generale con atto depositato il 25 gennaio 1999 presso la Corte dei conti ha proposto appello avverso la sentenza della Sezione Giurisdizionale Regione Calabria n. 24/98 del 13 novembre 1998 e nei confronti di S. D. , M. F., M. G., T. N..

Ricorda l’appellante che i soggetti sopraindicati, rispettivamente Presidenti, Direttore Generale e funzionario addetto all’ufficio espropri dell’I.A.C.P. di Cosenza, erano stati convenuti in giudizio perché fossero condannati al pagamento in favore dell’erario della somma di £. 32.090.920, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali, corrispondente ai maggiori oneri [2] relativi all’acquisizione dell’area di sedime di un intervento concernente la costruzione di n. 10 alloggi popolari nel comune di San Vito sullo Jonio, località Cerrafita, originariamente finanziato ai sensi della legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 68, lett. A, intervento n. 64.

Secondo parte attrice la responsabilità dei convenuti era ricollegabile ad una grave inosservanza di doveri di diligenza e perizia professionale consistente nella mancata definizione di procedure espropriative nei termini, per cui i costi per l’acquisizione delle aree avevano subito una ingiustificata lievitazione.

Con la sentenza impugnata, è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione la domanda introdotta con l’atto di citazione, perché il danno è stato provocato ad ente diverso (Regione Calabria) da quello di appartenenza (I.A.C.P. di Cosenza) antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge [3] n. 20 del 1994. L’appellante deduce la erroneità della sentenza impugnata per aver assolto il convenuto per difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in ordine alla fattispecie dedotta in giudizio.

In particolare non condivide l’affermazione, contenuta nella sentenza appellata, secondo la quale il legislatore ha ampliato la nozione di rapporto di servizio, con la conseguenza che il sorgere dell’obbligazione risarcitoria non è più collegato alla violazione generale del neminem ledere [4], ma alla inosservanza di uno specifico obbligo di servizio e che tale affermazione giustifica la scelta legislativa di introdurre un limite temporale all’estensione della giurisdizione della Corte dei Conti in subiecta materia, essendo ovvio che la violazione di un obbligo non può essere contestata prima dell’insorgenza del medesimo. Infatti l’intenzione del legislatore è intesa ad ampliare la giurisdizione della Corte dei Conti anche ai casi in cui il rapporto di servizio non sussiste (o è dubbio), e non già quella di travolgere la precedente giurisprudenza della Cassazione e della stessa Corte dei Conti nei casi in cui, anche in passato, avevano riconosciuto la sussistenza di un rapporto di servizio. Nel caso che ne occupa l’I.A.C.P di Cosenza gestiva sul proprio bilancio somme di pertinenza della Regione Calabria per cui l’illecito amministrativo veniva ad incidere su fondi, che, pur entrati nel bilancio dell’I.A.C.P., erano sempre di derivazione regionale. Richiamata la normativa che regola i rapporti tra Regione ed I.A.C.P., il P.G.. conclusivamente afferma che i convenuti per effetto dei poteri di cui la Regione è investita nei confronti degli I.A.C.P. e per effetto dei finanziamenti regionali, operavano anche quali organi della Regione stessa, con conseguente giurisdizione di questa Corte nel caso di specie. Si sono costituiti in giudizio:

– Con atto depositato in data 18 marzo 1999 il sig. F. M. rappresentato e difeso dall’avv. Raffaele Mirigliani;

– con atto depositato in data 4 agosto 1999 il sig. G. M. rappresentato e difeso dall’avv. Mario Caldarcra,

– con atto depositato in data 17 luglio 2000 il sig. N. T. rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Romano.

Gli appellati chiedono la conferma della sentenza di primo grado.

Nella odierna udienza di discussione le parti hanno illustrato le tesi sostenute nei rispettivi atti scritti.

In particolare l’avv Romano ha richiamato precedenti giurisprudenziali di questa Sezione, soggettivamente ed oggettivamente del tutto analoghi, conclusi con declaratoria di inammissibilità dell’appello per difformità del petitum [5] rispetto al primo grado.

Considerato in

DIRITTO

Va, innanzitutto, posto in rilievo che nell’originario atto di citazione il competente Procuratore Regionale aveva chiesto la condanna degli odierni appellati al pagamento della somma costituente il supposto danno in favore dell’Istituto Autonomo Case Popolari di Cosenza. Il primo giudice, accogliendo una eccezione della difesa, ha dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti per essere stato il danno arrecato alla Regione Calabria e cioè ad un ente diverso da quello di appartenenza dei convenuti ( I.A.C.P di Cosenza) e sulla pronuncia resa in questi termini ha proposto appello il Procuratore Generale. Sulla base di questi presupposti in un caso del tutto consimile questa Sezione con sentenza n. 111/2000 del 4 aprile 2000 ha dichiarato inammissibile l’appello del Procuratore Generale inteso ad affermare che pur se il danno era stato subito dalla Regione Calabria i soggetti convenuti erano

sostanzialmente in rapporto funzionale di servizio con detta Regione. Detta sentenza ha ritenuto, accogliendo una espressa eccezione degli appellati, inammissibile il gravame. Ciò in quanto il giudice di primo grado, nel dichiarare il difetto di giurisdizione sul presupposto di cui sopra (ente danneggiato la Regione e non l’I.A.C.P.) si è pronunciato – come giustamente eccepito dagli appellati – al di fuori della domanda introduttiva, che costituisce, ove non sia ritualmente integrata o modificata nel corso del

giudizio di primo grado, elemento essenziale per l’impianto del giudizio stesso e limite invalicabile ai fini della pronuncia, non solo nel giudizio di primo grado, ma anche, nel successivo di secondo grado. Nel presente giudizio gli appellati non hanno proposto negli atti scritti una analoga richiesta di inammissibilità del gravame nei termini innanzi enunciati, avanzata solo nella discussione orale.

In effetti per stare ai limiti fissati dall’originario atto di citazione l’appellante avrebbe dovuto impugnare la sentenza di primo grado sotto il profilo di una pronuncia resa in difformità della domanda. Questa era intesa ad ottenere il risarcimento del danno in favore dell’Istituto Autonomo Case Popolari di Cosenza, e cioè dell’ente di appartenenza dei convenuti. Nei termini della domanda originaria non sussisteva alcun problema in ordine alla giurisdizione della Corte dei Conti. Ove il giudice di primo grado avesse

ritenuto che il danno era stato arrecato ad un soggetto diverso dall’I.A.C.P. avrebbe dovuto assolvere i convenuti nel merito per mancanza di danno nei sensi della domanda. Neppure è sostenibile la tesi avanzata dal Procuratore Generale nell’atto di appello secondo la quale la richiesta di condanna era stata avanzata in favore dell’erario in modo indifferenziato. Invero questo tipo di domanda è stata ritenuta pertinente nelle ipotesi nelle quali nell’ambito di una persona giuridica vi siano più organi ciascuno dei quali ha una propria capacità giuridica in relazione alle attribuzioni ad esso conferiti. In questi casi (che riguardano eminentemente lo Stato ma anche gli enti pubblici territoriali) non è rilevante individuare lo specifico organo che ha subito il danno, che rimane sempre nell’ambito della persona giuridica soggetto dell’ordinamento. Altro è nei casi nei quali occorre stabilire quale sia la persona giuridica e cioè il soggetto che ha subito il danno fatto valere attraverso l’azione di responsabilità amministrativo-contabile. Si tratta di un elemento che connota la domanda ed è evidentemente rilevante anche ai fini di giurisdizione. Negli esposti termini una pronuncia sulla giurisdizione della Corte dei Conti sui danni arrecati da appartenenti all’I.A.C.P. di Cosenza alla Regione Calabria non potrebbe comunque avere effetti, perché comunque apportando elementi diversi da quelli introdotti con la domanda originaria da essa non potrebbe conseguire la condanna dei convenuti. A questo punto va indagato se, nei limiti della domanda originaria proposta dal Procuratore Regionale, sia consentito a questo giudice pronunciarsi sulla giurisdizione. E’ intanto evidente che la parte pubblica, proponendo l’appello che investe l’unico capo della decisione, non ha inteso rinunciare neppure implicitamente alla propria domanda, motivo per il quale non opera il disposto dell’art. 346 c.p.c [6]

Le questioni relative alla giurisdizione sono poi rilevabili d’ufficio almeno nei limiti della domanda originaria.

Va, pertanto, accertato a fini di giurisdizione se in ipotesi il soggetto passivo dell’asserito danno possa essere individuato nell’I.A.C.P. di Cosenza. In proposito è sufficiente constatare che detto Istituto ha provveduto ad acquisire l’area di sedime per la costruzione di alloggi popolari nel comune di S. Vito sullo Jonio per cui è causa, che esso è l’ente proprietario dei beni, che è il soggetto convenuto innanzi al giudice civile dai proprietari delle aree espropriate per il pagamento dei corrispettivi e per il risarcimento del danno,

che sul bilancio di detto ente sono gravate le spese sostenute per l’acquisizione dell’area. In questa situazione appare evidente che l’asserito danno (e comunque la spesa) è stata sopportata dall’Istituto Autonomo Case Popolari di Cosenza, ente al quale i convenuti erano legati da rapporto di servizio. A nulla rileva in proposito il fatto che i finanziamenti necessari per le opere provengano dalla Regione Calabria. Si tratta di un rapporto di natura pubblicistica, diverso ed esterno a quello fatto valere in questa sede e tipico

degli enti pubblici a finanza derivata. I finanziamenti una volta erogati entrano nel bilancio dell’ente finanziato, in capo al quale ricadono gli effetti giuridici dell’attività svolta nell’esercizio delle attività attribuite all’ente finanziato. Il fenomeno è stato già oggetto di pronunce di questa Corte in particolare relativamente ai rapporti tra U.S.L. (e poi A.S.L.) e Regioni, con individuazione del primo soggetto quale amministrazione danneggiata. In questi termini va affermata la giurisdizione della Corte dei Conti nel caso oggetto del presente giudizio. La sentenza impugnata va, pertanto, annullata e la causa va rimessa al giudice di primo grado per la pronuncia nel merito ai sensi dell’art. 105, primo comma [7], reg. n. 1038/1933.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P. Q. M.

La Corte dei Conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di appello dichiara nei sensi di cui in motivazione la giurisdizione della Corte dei Conti nel giudizio di cui in parte motiva.

Per l’effetto annulla la sentenza n. 24/98 del 13 novembre 1988 della Sezione Giurisdizionale Regione Calabria, innanzi al quale il giudizio va riassunto ai sensi dell’art. [8] 353 c.p.c

Spese del presente grado di giudizio compensate.

[1] L’appello contro una sentenza di primo grado pronunciata dalle Sezioni Giurisdizionali Regionali può essere appellata, per la parte pubblica, sia dal Procuratore Regionale Competente per territorio che dal Procuratore Generale. Il termine è di sessanta giorni se la sentenza viene notificata alla Procura Regionale dalla parte vittoriosa, o di un anno e 45 giorni se la sentenza non è notificata alla Procura stessa.

[2] Proprio i maggiori oneri, cioè le spese in più sopportate dallo Iacp in seguito al presunto cattivo comportamento degli amministratori, costituiscono il danno. Va ricordato che il danno deve essere sempre determinato e calcolato con precisione (è questo un onere accollato alle Procure), e non genericamente indicato in una misura da stabilire

[3] “4. La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge.”

[4] Un esempio di cambio dell’orientamento giurisprudenziale in materia di responsabilità. L’orientamento precedente riconosceva quale carattere della responsabilità la semplice lesione del principio generale di non danneggiare nessuno (detta responsabilità aquiliana), riassumibile anche nella celebre formula della “diligenza del buon padre di famiglia”. Oggi si connota la responsabilità come lesione consapevole della responsabilità professionale o di servizio, legata cioè all’espletamento dei compiti assegnati al funzionario pubblico quale elemento della P.A. e suo rappresentante.

[5] In appello non è permesso alle parti di chiedere al giudice di pronunciarsi su qualcosa di diverso da quanto chiesto in primo grado e di cui non c’è traccia nella sentenza appellata. In particolare il P.G. non può chiedere la condanna in appello per motivi diverso da quelli introdotti con l’atto di citazione (c.d. “mutatio libelli”) .

[6] “Le domande e le eccezioni non accolte nella sentenza di primo grado, che non sono espressamente riproposte in appello, si intendono rinunciate.”

[7] “Quando in prima istanza la competente sezione giurisdizionale si sia pronunciata soltanto su questioni di carattere pregiudiziale, su queste esclusivamente si pronunciano in appello le sezioni riunite.”

[8] “Il giudice d’appello, se riforma la sentenza di primo grado dichiarando che il giudice ordinario ha sulla causa la giurisdizione negata dal primo giudice, pronuncia sentenza con la quale rimanda le parti davanti al primo giudice.

Le parti debbono riassumere il processo nel termine perentorio di sei mesi dalla notificazione della sentenza.

Se contro la sentenza d’appello è proposto ricorso per cassazione, il termine è interrotto.”

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