Cenni di g.amm. relazione del docente di diritto di Dauno F.G. Trebastoni :Magistrato del Tar Catania ,osservazioni e valutazioni a mio parere :fonte di ricerca www.google.it/tag case popolari

“gli iacp nel sistema degli enti pubblici”[1]
Università degli Studi di Catania
Relazione di Dauno F.G. Trebastoni :Magistrato del Tar Catania ,
Gli Istituti Autonomi per le Case Popolari hanno avuto avvio con la prima legge promulgata in Italia per facilitare la costruzione di case popolari, la legge n. 254 del 31 maggio 1903, che si prefiggeva di affrontare “il non facile problema di avere case per le classi meno abbienti, che siano sane e a buon mercato”. Il provvedimento si inseriva nel quadro di una politica sociale che, al principio del secolo scorso, diffuse in Italia forme nuove di enti economici e l’intervento dello Stato a beneficio dei ceti popolari, senza trascurare l’effetto indotto sia su scala più propriamente sociale, sia come fattore di sviluppo economico. Si voleva trasformare e migliorare le condizioni di vita delle popolazioni, in specie dei ceti meno abbienti, applicando il principio della solidarietà, informato a precise esigenze di giustizia distributiva.
All’inizio l’intervento pubblico nell’edilizia operò attraverso le strutture esistenti, ossia i Comuni (oltre alle Cooperative), che inquadrarono detta attività fra quelle delle nascenti aziende municipalizzate. Successivamente, con la separazione dei compiti delle aziende municipalizzate da quelli attinenti all’edilizia popolare, i protagonisti della politica edilizia pubblica diventarono i numerosi Enti specificati nel R.D. 28 aprile 1938 n. 1165. I Comuni passano quindi in una posizione secondaria, conferendo denaro, aree e stabili ai nuovi Enti.
Il capitale privato, intervenne quasi sempre sotto forma di elargizione benefica, fatti salvi gli interventi diretti delle imprese per la costruzione di case per i propri dipendenti. Gli IACP furono costretti, per sviluppare il proprio programma edilizio, a ricorrere al credito. Tutto ciò non fu di poco conto e finì per pesare in maniera determinante sulla vita degli Istituti, se si pensa che dalla tempestività e dalle condizioni di concessione dei finanziamenti dipendevano la realizzazione dei programmi costruttivi e il livello dei canoni di locazione. La legislazione sull’edilizia economica e popolare trovò il suo perno nel T.U. del 1938, che tuttavia non definì un chiaro e preciso sistema di norme o di poteri relativi alla concessione dei mutui. Al contrario, il rapporto fra Istituti di Credito (mutuanti), IACP (mutuatari) e Stato (sovventore), non trovò sufficiente coordinamento e automatismo, per cui gli Istituti operarono in una condizione di stretta dipendenza dagli altri due soggetti, dalla cui discrezionalità dipese l’intero processo di intervento nell’edilizia popolare.
A partire dal dopoguerra, il sistema di finanziamento dell’edilizia popolare venne parzialmente modificato, in quanto non si basò più unicamente sul ricorso al credito esterno, poiché lo Stato, l’Ina-Casa e la Gescal concorsero per intero al finanziamento delle costruzioni. Di quel periodo sono alcune fra le principali leggi e disposizioni relative al settore, tra cui la legge n. 408 del 2 luglio 1949, che stabilì i principi dell’intera successiva legislazione sull’edilizia economica e popolare.
Le scelte del periodo 1947-1954, che traggono origine dalla necessità della ricostruzione postbellica, costituirono una svolta che fu determinante per gli I.A.C.P., anche se non sempre in termini positivi. Una prima conseguenza della nuova struttura dell’edilizia pubblica comportò per gli Istituti una sostanziale modificazione del loro modo di operare, incidendo profondamente anche sull’autonomia delle loro scelte. Essi non agirono più esclusivamente per conto proprio, ma diventarono strumenti di esecuzione e di gestione per conto terzi (Stato, Ina-Casa, Gescal). Le loro strutture organizzative si modificarono in funzione dei nuovi compiti assegnati.
Nei rapporti che furono instaurati, gli Istituti si trovarono in posizione subordinata, ed operarono a condizioni non sempre compensative dei costi del servizio.
Ciò si verificò, e si verifica tuttora, soprattutto per quanto riguarda la gestione degli alloggi: un patrimonio costruito con economia di mezzi che richiede immediati e frequenti interventi manutentori, cui devono far fronte gli I.A.C.P. ricorrendo alle proprie risorse. Gli Istituti devono infatti provvedere alla manutenzione ordinaria e straordinaria di alloggi costruiti 40-50 anni fa, utilizzando risorse annue spesso inferiori all’1% del costo di costruzione, senza altri finanziamenti.
Un altro fattore che pesò negativamente sulla situazione economico-finanziaria degli I.A.C.P. va ricercato nella mancanza di un regolare e costante flusso di investimenti, per cui a periodi di finanziamenti relativamente cospicui, se ne alternarono altri di quasi completa stagnazione.
Come conseguenza gli Istituti, che si erano dati adeguate strutture, soprattutto tecniche, per far fronte tempestivamente ai compiti assunti, si trovarono, nei periodi di assenza o scarsità di investimenti pubblici, in una situazione di sotto utilizzazione del proprio personale destinato alle costruzioni e alle manutenzioni, con tutte le conseguenze, facili ad immaginarsi, che ciò può determinare nell’equilibrio economico-finanziario dei bilanci.
La fase successiva è caratterizzata dalla legge quadro 27 ottobre 1971 n. 865, che individua gli Iacp come referenti unici dello Stato in materia di edilizia residenziale pubblica, di fatto trasformandoli in Enti Pubblici non Economici, con prevalenza pertanto dell’attività pubblico-assistenziale. Tale legge fornisce un nuovo assetto all’intero comparto, prevedendo l’istituzione di un nuovo organo centrale, il Comitato per l’edilizia residenziale (Cer), per la distribuzione dei fondi alle Regioni per l’esecuzione dei programmi di edilizia residenziale. A seguito della soppressione di altri Enti, il patrimonio fino ad allora costruito fu in parte ceduto agli assegnatari ed in parte trasferito agli IACP, che diventano gli unici enti pubblici operanti nel settore, e gli unici soggetti incaricati dell’esecuzione degli interventi di Edilizia Residenziale Pubblica – ERP. Alle Regioni viene delegata l’attuazione dei programmi, che avviene tramite l’espropriazione di aree, concesse poi in regime di proprietà oppure in regime di diritto di superficie.
Il d.p.r. n. 616 del 1977, attuativo della legge delega n. 382 del 1975 in tema di competenze regionali, mantiene in capo allo Stato la programmazione nazionale e la ripartizione dei fondi di ERP, trasferendo alle Regioni le funzioni amministrative sulla programmazione locale e ai Comuni le funzioni sull’assegnazione degli alloggi. In applicazione della Legge 865, vennero poi emanati i due DPR 1035-1036 del 30 dicembre 1972, che disciplinarono le assegnazioni e l’organizzazione degli Enti Pubblici operanti nel settore dell’ERP.
Il decennio 70-80 fu caratterizzato dall’inflazione che, in presenza di massimali di costo imposti dal CER, creò molte difficoltà negli appalti, e costrinse gli Istituti alla continua ricerca di finanziamenti integrativi per poter ultimare i programmi costruttivi. Agli inizi degli anni 80 si ebbe una inversione di tendenza, con l’emanazione di alcune leggi, tra cui soprattutto la Legge 457/1978, nota come “Piano Decennale” per l’Edilizia Residenziale, che modificò il sistema dei finanziamenti. Ciò permise un intensificarsi dell’attività costruttiva – perché in passato gli Istituti disponevano di fondi in modo disorganico, senza pertanto essere in grado di effettuare una programmazione pluriennale – alla quale si unì anche quella del recupero, novità assoluta per gli Istituti. La legge individua una tipologia di interventi denominata “edilizia sovvenzionata”, affidata agli Iacp, coperta da finanziamenti interamente pubblici, ed un’altra tipologia, “edilizia agevolata e convenzionata”, realizzata da soggetti vari, col concorso di finanziamenti pubblici. È poi possibile attuare interventi di “edilizia libera”, all’interno dei Piani per l’Edilizia Economica e Popolare – i PEEP.
Negli ultimi 20-25 anni l’evoluzione dei ricavi da canoni (sempre stabiliti dalle leggi) è stata fortemente squilibrata rispetto all’indice dei costi e del costo della vita. Questo ha assicurato un’assistenza implicita a favore delle famiglie locatarie, ma ha di fatto sottratto risorse alla manutenzione ordinaria e straordinaria.
Negli anni Novanta prosegue, con la legge 179/92, recante “norme per l’edilizia residenziale pubblica”, la fase iniziata negli anni Settanta, incentrata sul recupero del patrimonio esistente e sulla riqualificazione urbana. Al capo IV tale legge prevede il recupero del patrimonio edilizio esistente attraverso interventi di riqualificazione e risanamento, destinando a tale scopo parte delle risorse. All’art. 16 vengono disciplinati i “programmi integrati d’intervento”, finalizzati alla riqualificazione del tessuto urbanistico, edilizio e ambientale; è previsto che le Regioni concedano, con priorità, finanziamenti ai Comuni che provvedono alla formazione dei programmi integrati d’intervento.
La legge 24 dicembre 1993 n. 560, recante “Norme in materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”, all’art. 1 chiarisce che “sono alloggi di edilizia residenziale pubblica…quelli acquisiti, realizzati o recuperati,…a totale carico o con contributo dello stato, della regione o di enti pubblici territoriali, nonché con i fondi derivanti da contributi dei lavoratori…,dallo Stato, da enti pubblici territoriali, nonché dagli istituti autonomi per case popolari (Iacp) e dai loro consorzi comunque denominati e disciplinati con legge regionale”. Negli articoli successivi la legge regola dettagliatamente l’alienazione degli alloggi di ERP.
Consentendo la vendita di una cospicua parte del patrimonio immobiliare degli Enti Pubblici, la legge 560/93 costituisce la base per un rilancio dell’edilizia residenziale, prevedendo espressamente il reinvestimento dei ricavi per l’incremento e la riqualificazione della stessa.
La materia dell’edilizia è stata interessata dal processo di decentramento e devoluzione, che ha avuto inizio con la legge n. 59/97 (legge Bassanini uno, con il trasferimento dallo Stato al sistema delle autonomie territoriali di un complesso di compiti e funzioni amministrative), ed è proseguito con la legge n. 127/97 (Bassanini bis) e con la legge n. 191/98 (Bassanini ter).
La legge Bassanini uno ha reimpostato l’assetto del sistema amministrativo sulla base del principio di sussidiarietà. Il soggetto pubblico più idoneo ad esercitare la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative, e quindi a perseguire i pubblici interessi, coincide con l’autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati: quindi, i Comuni in primo luogo, e poi le Province e le Comunità montane. Le legge costituzionale n. 3 del 2001 ha operato una riforma in tema di competenze dello Stato, Regioni ed Enti locali, modificando radicalmente il titolo V della Costituzione. La riformulazione dell’art. 114 della Costituzione riconosce a Regioni ed Enti locali pari dignità costituzionale rispetto allo Stato. La modifica degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione provvede a una riallocazione delle funzioni legislative, regolamentari, amministrative e finanziarie fra Stato, Regioni ed Enti locali. Questo nuovo criterio di riparto delle competenze attribuisce esplicitamente alle Regioni una competenza legislativa di carattere generale, a fronte di una competenza di tipo speciale riconosciuta allo Stato, a cui sono lasciate le sole materie nominativamente elencate. L’edilizia – e quindi anche l’ERP – rientra, unitamente all’urbanistica, nella nozione di “governo del territorio”, accolta nel nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione, e attribuita alla competenza concorrente o ripartita delle Regioni assoggettate alla legislazione statale di principio, che detta i princìpi fondamentali della disciplina.
Occorre solo di sfuggita accennare all’esistenza di numerosi strumenti, sia urbanistici sia finanziari, all’interno dei quali possono collocarsi gli interventi di erp: Programmi Integrati d’Intervento – PIT (legge 179/92), programmi di recupero urbano (D.L. 398/93), programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio e patti territoriali (legge 662/96), contratti di quartiere (legge 21/2001), programmi di riqualificazione urbana (legge 166/2002).
È importante verificare come gli Iacp si inseriscano, ed è prevedibile continuino ad inserirsi, nel panorama degli enti pubblici, i cui principi di organizzazione si adattano anche ad essi.

Come è noto, l’organizzazione pubblica nel suo complesso consta di una pluralità di organizzazioni, in genere dotate di propria personalità giuridica, e come tali idonee ad essere titolari di poteri amministrativi.

Per Amministrazioni pubbliche (in senso soggettivo) possono intendersi gli apparati che svolgono le attività che costituiscono l’Amministrazione pubblica in senso oggettivo, cioè le attività svolte nell’interesse dei cittadini, in attuazione dell’indirizzo degli apparati politici e nel rispetto di specifici principi costituzionali e di una articolata disciplina che ne costituisce svolgimento.

Una elencazione abbastanza esaustiva delle pubbliche Amministrazioni nel nostro ordinamento è quella contenuta nell’art. 1, comma 2, del D. Lgs.vo 30 marzo 2001 n. 165, recante “norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, laddove, nel dichiarato fine di disciplinare “l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, si precisa che “per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato”, nonché una serie di altri Enti, tra cui sono espressamente citati gli Istituti Autonomi Case Popolari.

Come si vede, si tratta di una elencazione di una serie di figure soggettive previste dal sistema, nell’ambito della quale si fa un generico riferimento, tra l’altro, a “tutti gli enti pubblici non economici”, la cui individuazione dovrebbe essere effettuata dall’ordinamento positivo. Il problema dell’individuazione dell’ente pubblico non dovrebbe quindi sorgere nelle ipotesi in cui sia il diritto positivo, come nel caso degli IACP, ad affermare espressamente la natura giuridica di un soggetto. .a,onalità; l’sti con

Tuttavia, in generale neppure la qualificazione operata dalla legge risulta sempre decisiva, tanto è vero che la Corte Costituzionale, con sentenza 28 dicembre 1993 n. 466, ha dichiarato la spettanza alla Corte dei Conti del potere di controllo sulla gestione finanziaria delle società per azioni costituite a seguito di trasformazione di enti pubblici economici (Iri, Ina, Eni, Enel), fino a quando sussista una partecipazione esclusiva o maggioritaria dello Stato al capitale azionario. Vale a dire che la pubblicità, che è il naturale presupposto del controllo della Corte dei Conti, permane anche in presenza di una persona giuridica formalmente privata.

Ma come non lo è quando un ente viene espressamente definito privato, la qualificazione operata dalla legge non risulta decisiva neppure nei casi in cui di un ente viene sancita la pubblicità, come dimostra la vicenda delle IPAB, la normativa relativa alle quali (art. 1 della L. 17 luglio 1890 n. 6972) è stata dichiarata incostituzionale da Corte Cost., 7 aprile 1988 n. 396, nella parte in cui non prevedeva che le IPAB regionali e infraregionali potessero continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora avessero i requisiti di un’istituzione privata.

Emerge quindi che 2006, varenna, settembre 2005) su Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile ad un decennio dalle riformente pubblico è quello che, al di là della definizione normativa, possa comunque essere ritenuto tale, nel senso che le definizioni legislative non vincolano l’interprete, il quale dovrà determinare la natura dell’ente indipendentemente dalla sua denominazione, per cui la stessa qualificazione esplicita è irrilevante se in contrasto con l’effettiva natura.

La qualificazione di un ente come pubblico è importante perché comporta conseguenze giuridiche di rilievo, anche se poi la presenza di qualcuna di tali conseguenze è spesso considerata come indice rivelatore della pubblicità, per cui vi è una certa sovrapposizione tra presupposti e conseguenze.

In primo luogo, la qualificazione di un apparato come Amministrazione pubblica comporta, in generale, che è destinatario dell’insieme di norme che possono considerarsi svolgimento di quegli specifici principi costituzionali che fondano il diritto amministrativo, e che hanno come riferimento il fatto che il compito di ogni Amministrazione è la realizzazione di pubblici interessi.

Così, la prima categoria comprende i c.d. “istituti di deminutio della capacità”, che comportano l’incapacità in capo all’ente a porre in essere determinati atti, ovvero obblighi di compiere determinati atti od operazioni, in deroga al diritto comune.

Tra questi istituti uno dei più importanti (tanto da essere considerato il carattere più qualificante del regime degli enti pubblici) è la perdita della capacità di disporre di sé stessa da parte della preesistente organizzazione, cioè l’indisponibilità della propria esistenza.

Tale carattere necessario dell’ente pubblico comporta innanzitutto l’impossibilità per l’ente di autoscioglimento, o di decisione autonoma di privatizzazione, come l’impossibilità di sottrarre i beni alla loro destinazione. Indisponibilità della propria esistenza che è soltanto una conseguenza della doverosità del perseguimento dell’interesse pubblico, perché l’ente pubblico è istituito con quella che viene definita una precisa “vocazione” allo svolgimento di una specifica attività di rilevanza collettiva.

Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto di determinate norme per quanto riguarda redazione del bilancio, utilizzo dei mezzi finanziari, assunzione di personale.

La loro attività deve conformarsi alle norme del D. Lgs.vo n. 165/2001, recante “norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, per quanto riguarda l’organizzazione degli uffici e i rapporti di impiego.

Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio con un ente pubblico sono tenute al rispetto del segreto d’ufficio e sono soggette ad un particolare regime di responsabilità penale, civile ed amministrativa[2].

Per tali soggetti sono spesso previste specifiche incompatibilità, per le funzioni pubbliche svolte, che il legislatore vuole salvaguardare da interferenze e attività che potrebbero farle deviare dal rispetto delle norme e dei principi costituzionali che governano ogni attività amministrativa.

Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alle pubbliche Amministrazioni, e alcuni loro beni sono soggetti ad un regime speciale. Anche l’attività posta in essere utilizzando gli strumenti del diritto privato è disciplinata da regole speciali, finalizzate ad assicurare che la scelta del contraente avvenga nel rispetto dei principi di imparzialità e di economicità.

Nella seconda categoria rientrano i c.d. “istituti di privilegio”, che sottraggono l’ente all’applicazione di determinate norme di diritto comune, in genere poste a tutela dei terzi, e finalizzate a consentire all’ente determinate facoltà derogatorie rispetto alla normativa comune.

Vi rientra perciò la sottrazione al regime fallimentare, stabilita per gli enti pubblici che esercitano attività di impresa (art. 2221 cod.civ.; art. 1 R.D. 16 marzo 1942 n. 267 – L.fallim.).

Ai beni dell’ente, in quanto destinati ad una funzione o servizio pubblico o alla stessa sua sede, non trovano applicazione tutti quegli istituti di diritto comune che ne comportino la sottrazione alla destinazione stessa, e in particolare l’esecuzione forzata da parte dei creditori[3].

La possibilità di ottenere coattivamente quanto dovuto, in caso di inadempimento di una pubblica Amministrazione, anche laddove possibile incontra comunque delle limitazioni.

Infatti, l’art. 14 del D.L 669/96, convertito in L. 30/97, relativo alla “esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni”, dispone che “le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto”.

È indubbio che alle pubbliche Amministrazioni sono comunque conservate alcune posizioni di privilegio anche per quanto riguarda le obbligazioni pecuniarie che le riguardino, in generale. E questo sia se si trovino a rivestire i panni del debitore che quelli del creditore. Come debitore, infatti, si afferma ancora che il principio espresso dall’art. 1194, c.c., secondo il quale i pagamenti parziali si imputano prima agli interessi e poi al capitale, è di dubbia applicazione nei confronti della pubblica amministrazione, attesa la particolarità del suo procedimento contabile, e, comunque, si applica solo per i pagamenti spontanei e non per quelli coattivi, come quelli imposti da un giudicato[4]. La giurisprudenza ha tradizionalmente richiesto, al fine di riconoscere gli interessi moratori, una previa messa in mora, o una domanda giudiziale, affermandosi che, con riguardo ai debiti pecuniari delle p.a., per i quali le norme sulla contabilità pubblica stabiliscono, in deroga al principio di cui all’art. 1182, comma 3, c.c. (secondo cui “L’obbligazione avente per oggetto una somma di danaro deve essere adempiuta al domicilio che il creditore ha al tempo della scadenza”), che i pagamenti si effettuano presso gli uffici di tesoreria dell’amministrazione debitrice, la natura “querable” dell’obbligazione comporta che il ritardo del pagamento non determina automaticamente gli effetti della mora, occorrendo invece la costituzione in mora mediante intimazione scritta, affinchè sorga la responsabilità da tardivo adempimento con conseguente obbligo di corresponsione degli interessi moratori e di risarcimento dell’eventuale maggior danno[5].

Si ritiene inapplicabile alle pubbliche Amministrazioni l’art. 1181 c.c. (“il creditore può rifiutare un adempimento parziale anche se la prestazione è divisibile, salvo che la legge o gli usi dispongano diversamente”), cosicché il creditore privato non può rifiutare un adempimento parziale, il che può avvenire quando in bilancio non sia stanziata una somma sufficiente a pagare l’intero debito.

Gli enti pubblici possono utilizzare procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali, come quelle previste dal R.D. 639/1910 (T.U. delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici), che consentono alle Amministrazioni di avvalersi di strumenti privilegiati di riscossione coattiva che, anziché realizzarsi mediante procedure giurisdizionali, si fondano su atti delle Amministrazioni stesse (c.d. ingiunzioni fiscali)[6].

Altra regola peculiare è quella relativa alla possibilità, riconosciuta a favore degli enti pubblici, ma non dei privati nei loro confronti, di operare compensazioni tra propri crediti e debiti.

La terza categoria di istituti positivi che formano la disciplina generale degli enti pubblici è una specificazione della precedente, cioè di quella relativa agli istituti di privilegio, perché attiene alla titolarità, in capo all’ente, di poteri amministrativi in senso tecnico (ai sensi degli art. 11, comma 12, e 18 DPR 1035/72, il decreto del presidente IACP che ordina il rilascio dell’alloggio, per il caso di occupazione senza titolo o di decadenza, costituisce titolo esecutivo nei confronti dell’assegnatario e di chiunque occupi l’alloggio).

Come in giurisprudenza si è sempre precisato, in ogni caso tutti gli enti pubblici, in quanto tali, sono titolari di un minimo di poteri amministrativi, e in particolare della potestà statutaria.

Soltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia autoritativa sul piano dell’ordinamento generale, impugnabili dinanzi al giudice amministrativo, e soltanto agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela, intesa come il potere di risolvere un conflitto di interessi (vedi l’autotutela demaniale), e di sindacare la validità di propri atti, con l’emanazione di provvedimenti di secondo grado. E gli atti attraverso i quali l’ente provvede alla propria organizzazione, ed esercita la propria attività, sono considerati veri e propri atti amministrativi, in quanto tali soggetti alla disciplina generale sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso, di cui alla L. 241/90, ed alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Per i soggetti formalmente privati (enti pubblici privatizzati, società miste, ecc.) tale principio vale, quanto meno, per quella parte di attività con la quale l’ente realizzi pubblici interessi.

In tema di riparto di giurisdizione sulle controversie concernenti alloggi di edilizia economica e popolare, sussiste la competenza del giudice amministrativo, ove venga in discussione il disposto annullamento dell’assegnazione (a causa di vizi incidenti sulla fase del procedimento amministrativo strumentale all’assegnazione stessa e caratterizzata dall’assenza di diritti soggettivi dell’aspirante al provvedimento), mentre sussiste la giurisdizione ordinaria, ove siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o risoluzione direttamente inerenti al rapporto locatizio e sottratte al discrezionale apprezzamento dell’Amministrazione, come nel caso di decadenza pronunciata per accertata proprietà, da parte dell’assegnatario-conduttore, di altro alloggio[7]. Analogamente, spetta alla cognizione del giudice ordinario l’azione proposta contro l’ordine di rilascio dell’immobile per occupazione senza titolo, reso dal presidente dell’IACP ai sensi dell’art. 18 del D.P.R. 1035/72.

Anche al fine dell’applicazione della normativa in materia di appalti, i soggetti pubblici soggiacciono ad una specifica normativa, come previsto dal D. Lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), sia per quanto riguarda le procedure da rispettare che per le controversie, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Gli enti pubblici sono poi soggetti all’applicazione della normativa in materia di semplificazione amministrativa e di dichiarazioni sostitutive, di cui al D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445.

Infine, come quarta categoria di istituti positivi attinenti alla disciplina generale degli enti pubblici, vengono individuati i c.d. istituti di ingerenza, inerenti alla soggezione ad altri poteri amministrativi di cui altri enti sono titolari. Gli enti pubblici sono infatti soggetti a particolari rapporti o relazioni (con lo Stato, la Regione, ecc.), la cui intensità (strumentalità, dipendenza, ecc.) varia in relazione all’autonomia dell’ente. Tra questi emerge il potere, ritenuto dalla giurisprudenza di portata generale, di annullamento degli atti amministrativi, ad opera dell’ente titolare del potere di vigilanza, e il c.d. potere di annullamento straordinario.

Il problema che si pone, e la cui soluzione è variata storicamente, è quello di stabilire quali possono essere considerati gli istituti positivi sintomatici della pubblicità di un ente. Si è passati nel tempo da una concezione sostanzialistica di tali elementi sintomatici (individuati ad esempio nella circostanza che alla persona giuridica fossero attribuiti dalla legge poteri amministrativi in senso tecnico, o comunque compiti specifici di cura di interessi pubblici), ad una concezione che, senza abbandonare la prima, si presenta più formale e organizzatoria di tali indici esteriori (individuati nella disciplina organizzativa concernente la persona giuridica, e quindi, ad esempio, nel potere di nomina o revoca degli amministratori, nel potere di controllo sul funzionamento degli organi o sulla legittimità di certi atti, la previsione di finanziamenti stabili, ecc.).

Avendo però presente che di tali indici esteriori, utilizzati per riconoscere un ente pubblico, nessuno può essere ritenuto, da solo, sufficiente, mentre vengono ritenuti idonei ove considerati combinati tra loro.

Sembra cogliere nel segno la tesi secondo cui, anziché ricostruire una figura unitaria di ente pubblico, deve piuttosto individuarsi il minimo comune denominatore delle varie figure pubbliche, cioè il criterio base sottostante alle diverse qualificazioni pubblicistiche, individuabile, per ciascuna figura giuridica pubblica, nella valutazione, da parte dell’ente di riferimento (Stato o Regione), della necessità dell’esistenza di tale figura, nel senso che va considerato pubblico l’ente la cui esistenza è considerata necessaria dall’ente territoriale.

È infine da accennare al fatto che l’individuazione formale dell’ente pubblico nel nostro ordinamento sia in parte superata, o comunque ridotta ad una rilevanza molto inferiore, a fronte della nozione di origine comunitaria, ma pienamente accolta nell’ordinamento nazionale, degli “organismi di diritto pubblico”, “istituiti per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, e avente personalità giuridica e la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico” [cfr. art. 3, commi 25 e 26, D. Lgs.vo 12 aprile 2006 n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), laddove, nel definire le «amministrazioni aggiudicatrici», tali organismi sono equiparati alle amministrazioni dello Stato, agli enti pubblici territoriali, agli altri enti pubblici non economici, alle associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti][8].

Per tirare le fila di quanto finora esposto, ed applicare i principi descritti agli IACP, al di là del dato inconfutabile della espressa definizione di ente pubblico da parte di una norma di legge, non vi è dubbio che IACP manterranno tale natura anche qualora dovesse trovare applicazione anche in Sicilia la tendenza attuale di trasformarli in Enti Pubblici Economici dotati di personalità giuridica e di autonomia organizzativa, patrimoniale e contabile, costituendo Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale.

Oltretutto, è proprio in ragione delle finalità pubbliche da realizzare che la giurisprudenza ritiene che “sono attribuiti alla Corte dei conti i giudizi di responsabilità amministrativa,…anche nei confronti di amministratori e dipendenti di enti pubblici economici (restando invece per tali enti esclusa la responsabilità contabile), essendo irrilevante il fatto che detti enti – soggetti pubblici per definizione, istituiti per il raggiungimento di fini del pari pubblici attraverso risorse di eguale natura – perseguano le proprie finalità istituzionali mediante un’attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato”[9].

L’IACP è infatti un Ente strumentale della Regione Siciliana che opera nel settore dell’edilizia sociale, in particolare in quella residenziale, provvedendo alla progettazione, realizzazione e gestione degli interventi. Tra l’altro, attua interventi di edilizia residenziale sovvenzionata mediante la costruzione ed il recupero di abitazioni e di immobili di pertinenza, anche attraverso programmi integrati e programmi di recupero urbano, utilizzando le risorse finanziarie proprie o provenienti per lo stesso scopo da altri soggetti pubblici.

L’iniziativa pubblica nella sua costituzione disvela la chiara esigenza dell’Autorità di dotarsi di uno “strumento” per il conseguimento, con fondi pubblici, di fini pubblici, per cui viene a stabilirsi un peculiare rapporto di ausiliarietà (o di servizio), che determina l’impossibilità per l’IACP di disporre della propria esistenza[10].

Il Presidente ed il Vice Presidente del Consiglio di Amministrazione sono nominati dal Presidente della Regione Siciliana, che con proprio decreto costituisce anche il collegio sindacale.

Degli altri membri, alcuni sono eletti dal Consiglio Provinciale, uno è in rappresentanza dell’Assessorato Regionale LL.PP., uno dell’Assessorato al Lavoro, ed altri sono nominati dal Presidente della Provincia su designazione di altri soggetti istituzionali.

Tra le modalità di costituzione degli organi è peraltro compresa la possibilità per l’Assemblea regionale di provvedere in via sostitutiva alla nomina di alcuni soggetti. Di rilievo è infine la possibilità di scioglimento del consiglio di amministrazione, e di nomina di un commissario straordinario, da parte del Presidente della Regione, in caso di ripetute violazioni di legge.

Tale intreccio di fattori consente di annoverare l’IACP tra gli enti pubblici di cui all’art. 1 della L.R. 10/2000 (recante, tra l’altro, “Norme sulla dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione siciliana”).

In proposito, è opportuno chiarire che il citato art. 1 prevede che le disposizioni della legge 10/2000 “disciplinano l’organizzazione degli uffici dell’Amministrazione regionale ed i rapporti di lavoro e d’impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione”, i quali si adeguano, anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, al regime giuridico introdotto dalla legge, adottando appositi regolamenti di organizzazione.

È da ricordare che tra le norme di maggior rilievo della L.R. 10/2000 vi sono quelle contenute nell’art. 2, che stabilisce il principio per cui l’organo politico esercita (solo) le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definisce gli obiettivi ed i programmi da attuare, adotta gli atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, verifica la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti, mentre ai dirigenti, di contro, spetta in via esclusiva “l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”, e “le loro attribuzioni possono essere derogate soltanto da specifiche disposizioni legislative”.

Inoltre, secondo quanto disposto dall’art. 4, comma 4, del D. Lgs.vo 165/2001, “le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro”.

Dauno F.G. Trebastoni

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[1] Lo scritto riproduce il testo della relazione presentata al convegno su “85 anni di case popolari ad Agrigento e provincia”, organizzato ad Agrigento il 3 marzo 2007 dall’I.A.C.P. – Istituto Autonomo Case Popolari di Agrigento.

[2] In un caso, ad esempio, sono stati considerati in colpa grave, e condannati a risarcire il danno ingiusto cagionato, il presidente del collegio sindacale di un IACP e il consiglio di amministrazione dello stesso Istituto per avere – rispettivamente – promosso e deliberato la liquidazione di un compenso non dovuto allo stesso presidente del collegio sindacale: Corte Conti , sez. III, 24.03.2004 n. 201; in un altro caso, il consiglio è stato condannato per un incarico ad un professionista esterno illegittimamente conferito: Corte Conti, sez. III, 09.09.2002 n. 277.

[3] Cfr., ex multis, Cass. civ., sez. I, 16 novembre 2000 n. 14847, in Giust. civ. Mass., 2000, 2341: “Sia le somme di denaro che i crediti dello Stato sono pignorabili, ad eccezione di quelle somme di denaro che abbiano già ricevuto, per effetto di una disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo, una precisa e concreta destinazione ad un pubblico servizio, ossia all’esercizio di una determinata attività rivolta, direttamente o strumentalmente, all’attuazione di una funzione istituzionale della p.a., con l’erogazione della spesa per le strutture necessarie all’esercizio di quell’attività. Solo in tal caso, infatti, le somme di denaro ed i crediti dell’Amministrazione diventano indisponibili e non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 c.c.), e, quindi, sono impignorabili per il soddisfacimento dei crediti di terzi verso l’ Amministrazione”.

[4] Cfr. Cons. St., sez. IV, 15 aprile 1997 n. 399, in Foro Amm., 1997, 1069.

[5] Così Cass. civ., sez. I, 28 marzo 1997 n. 2804, in Giust. civ. Mass., 1997, 497. Ma vedi Cons. Stato, sez. IV, 26 maggio 1998 n. 876, in Foro Amm., 1998, 1380: “le regole del diritto privato sull’esatto adempimento delle obbligazioni si applicano ai debiti di ogni natura dell’amministrazione pubblica. Pertanto l’eventuale esigenza di adottare le procedure della contabilità pubblica, l’incertezza sul quantum delle somme da corrispondere o sull’identificazione dell’amministrazione debitrice non giustificano la deroga al principio della responsabilità del debitore per l’inesatto o tardivo adempimento della prestazione, nè a quello che fa decorrere gli interessi dal giorno della costituzione in mora…”. Per quanto riguarda il termine dell’adempimento in generale, la disciplina del procedimento contabile contenuta nel D.P.R. 20 aprile 1994 n. 367, Regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili, stabilisce ora, all’art. 7, che i pagamenti avvengano “nel tempo stabilito dalle leggi, dai regolamenti e dagli atti amministrativi generali”, con la conseguenza che, in ogni caso, alla scadenza del termine per il pagamento, il credito liquido dovrebbe essere ritenuto senz’altro esigibile. Ma vedi ora il D. Lgs. 9 ottobre 2002 n. 231, di “attuazione della Direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”. Tale decreto, nel prevedere, all’art. 1, che le disposizioni in esso contenute “si applicano ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale”, precisa, all’art. 2, lett. a), che per transazioni commerciali debbano intendersi “i contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi, contro il pagamento di un prezzo”. E dopo avere stabilito, all’art. 3, che “il creditore ha diritto alla corresponsione degli interessi moratori, ai sensi degli articoli 4 e 5, salvo che il debitore dimostri che il ritardo nel pagamento del prezzo è stato determinato dall’impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile”, dispone, all’art. 4, commi 1 e 2, che “gli interessi decorrono, automaticamente, dal giorno successivo alla scadenza del termine per il pagamento” (cioè il termine stabilito in contratto) e anche che ciò avviene “automaticamente, senza che sia necessaria la costituzione in mora”. Sull’argomento sia consentito rinviare a pagamenti delle pubbliche Amministrazioni e rispetto dei termini, in Foro amm. – CdS, 2003, 3493.

[6] Sull’argomento sia consentito rinviare a Trebastoni, Ripetizione di aiuti comunitari e riscossione privilegiata (nota a Cons. St., sez. VI, 8 maggio 2001 n. 2599), in Foro amministrativo – CdS, 2002, 1524. L’art. 2 del citato R.D. dispone che “il procedimento di coazione comincia con la ingiunzione, la quale consiste nell’ordine, emesso dal competente ufficio dell’ente creditore, di pagare entro trenta giorni, sotto pena degli atti esecutivi, la somma dovuta”. Come specificato dal successivo art. 3, “entro trenta giorni dalla notificazione della ingiunzione, il debitore può contro di questa produrre ricorso od opposizione avanti il conciliatore o il pretore, o il tribunale del luogo, in cui ha sede l’ufficio emittente, secondo la rispettiva competenza, a norma del Codice di procedura civile”. Lo speciale procedimento ingiunzionale disciplinato dal R.D. 639/1910 è comunemente ritenuto applicabile “non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento della Pubblica Amministrazione”: così Cass. Sez. I, 15 giugno 2000 n. 8162, in Giust. civ. Mass., 2000, 1306. Il presupposto fondamentale richiesto è però “che il credito in base al quale viene emesso l’ordine di pagare la somma dovuta sia certo, liquido ed esigibile, senza alcun potere di determinazione unilaterale dell’amministrazione, dovendo la sussistenza del credito, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, e riconoscendosi all’amministrazione un mero potere di accertamento dei detti elementi ai fini della formazione del titolo esecutivo”: Cass. Sez. I, 15 giugno 2000 n. 8162, cit. Una caratteristica fondamentale della c.d. “ingiunzione fiscale” è che essa cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto, e proprio per tale inscindibile cumulo “non può essere scissa e distinta in un titolo esecutivo e in un atto di precetto, ciascuno di essi regolato dalle norme del codice di procedura civile che lo riguardano, sicché alla stessa non può essere riferito ed applicato l’art. 481 cod. proc. civ., sulla cessazione dell’efficacia del precetto per il decorso del termine di 90 giorni dalla sua notifica senza che sia stata iniziata l’esecuzione”.

[7] Cass., Sez. Un., 03.11.93 n. 10829.

[8] Cfr., ex multis, Corte giustizia CE, sez. VI, 15 maggio 2003 n. 214, in Foro amm. – CdS, 2003, 1489: “il carattere privatistico di un organismo non costituisce motivo per escludere la qualificazione dello stesso come amministrazione aggiudicatrice ai sensi dell’art. 1 lett. b) delle direttive 92/50, 93/36 e 93/37 e, pertanto, dell’art. 1 n. 1 della direttiva 89/665. L’effetto utile della direttiva 89/665 non sarebbe preservato qualora l’applicazione della relativa disciplina potesse essere esclusa con riferimento a quegli organismi che, in base alla disciplina nazionale, sono costituiti e regolati nelle forme e secondo il regime del diritto privato”.

[9] Cass., sez. Un., ord. 22 dicembre 2003 n. 19667.

[10] In generale, proprio per le funzioni pubbliche esercitate, i titolari degli organi IACP sono considerati, anche a fini penalistici, pubblici ufficiali: cfr. Cass. pen., sez. VI, 03.02.99 n. 8172.
Fonte di ricerca Tratta da :http://www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/Trebastoni_Gli_IACP.htm-IN ANALOGIA ALLA RICERCA SUL MIO BLOG IL MOTORE NE CONSIGLIA ALLA VOCE OCCUPAZIONE SENZA TITOLO ALLOGGI ERP :WWW.G.AMM.IT

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