Ambito di studio giurisprudenza in tema ed operatività della legislazione speciale in tema di locazione residenziale e privata .

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Data: 1-lug-2011 19.11
A:
Ambito di studio giurisprudenza in tema ed operatività della legislazione speciale in tema di LOCAZIONE ,PUBBLICA E CONVENZIONATA Enzuccio62 | luglio 1, 2011 at 5:11 pm | Categorie: Uncategorized | URL: http://wp.me/pckf6-b9
1. L’ambito di operatività della legislazione speciale in tema di
locazioni abitative –
2. L’esclusione legislativa di alcune fattispecie – 3. L’ambito di
esplicazione dell’autonomia privata
CAMPO DI APPLICAZIONE DELLA LEGGE 431/1998
2. Edilizia residenziale pubblica –
2.1. Le locazioni di «edilizia
sovvenzionata» –
2.1.1. Le locazioni «sostitutive» – 2.2. Le locazioni di «edilizia
convenzionata» – 2.3. Rapporto locatizio tra concessionario -locatore e terzo –
2.4. La locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica nella legge n. 431 del 1998 –
– 2.5. Locazioni stipulate dagli enti locali per soddisfare esigenze abitative di carattere transitorio.
LE LOCAZIONI DI NATURA TRANSITORIA
SOMMARIO: 1. La locazione transitoria nella legge n. 392 del 1978 – 1.1. Rilevanza
del motivo, durata pattizia e concreto utilizzo continuativo – 2. La tutela del conduttore come nucleo familiare beneficiario dell’alloggio – 2.1. Espressa menzione delle
esigenze abitative per la validità delle clausole di deroga – 2.2. Onere della prova – 3.
Mutamento delle esigenze abitative del conduttore in costanza di rapporto – 3.1.
Obbligo di menzione e dimostrazione ad opera del locatore della «transitorietà» – 4. Le
locazioni «transitorie» contemplate dalla legge n. 431 del 1998 – 4.1. Locazioni
transitorie non disciplinate dall’art. 5 della legge n. 431 del 1998 – 4.2. La nozione di
transitorietà e la ratio della nuova disciplina – 4.3. Le fonti della disciplina – 5.
Esaustività dell’elencazione delle fattispecie individuate nella contrattazione locale –
5.1. Conformità del contratto individuale al contratto-tipo – 5.2. Enunciazione espressa e
prova delle ragioni di transitorietà del rapporto – 5.3. Conferma della transitorietà – 5.4.
Mutamento delle cause della transitorietà – 5.4.1. Le conseguenze dell’inosservanza
dell’onere di conferma e intervenuta insussistenza delle cause della transitorietà – 5.4.2.
Ulteriori riferimenti documentali ed informativi – 6. Ammissibilità della locazione ad
uso di foresteria – 7. Disciplina applicabile alle locazioni transitorie – 7.1. Forma scritta
ad substantiam – 7.2. Mutamento d’uso – 7.3. Simulazione e durata – 7.4. Canone delle
locazioni transitorie – 8. Le locazioni transitorie preesistenti all’entrata in vigore della
legge n. 431/1998 – 9. Le locazioni per esigenze degli studenti universitari nella legge n.
431 del 1998.
AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA L. 431/1998:
ULTERIORI FATTISPECIE
1. Premessa – 2. Appartamenti dotati di mobilio – 2.1. Codice civile e
regime vincolistico – 2.2. Definizione di arredamento e mobilio – 2.3. caratteristiche
qualitative dei mobili – 2.4. Maggiorazione del canone – 2.5. obbligazioni delle parti –
2.6. Risoluzione per morosità – 2.7. Mobilio fornito da un terzo – 3. Il contratto di
alloggio – 3.1. Alloggio in residence – 4. Casa-albergo – 4.1. Organizzazione di tipo
alberghiero – 4.2. Servizi – 4.3. Fattispecie – 4.4. Immobile destinato a residence – 5.
Affittacamere – 5.1. Caratteristiche dell’attività – 5.2. Stazioni di cura, soggiorno e
turismo – 5.3. Locazione d’immobile da adibire all’attività di affittacamere – 6. « Posto-
letto » con uso di cucina e servizi – 7. Locazione collegata a rapporto di lavoro – 7.1.
Alloggio di servizio – 7.2. Alloggio del portiere – 8. La locazione di “complessi
immobiliari” – 9. La locazione ad uso foresteria.
INTRODUZIONE

SOMMARIO: 1. L’ambito di operatività della legislazione speciale in tema di locazioni abitative – 2.
L’esclusione legislativa di alcune fattispecie – 3. L’ambito di esplicazione dell’autonomia privata
1. L’ambito di operatività della legislazione speciale in tema di locazioni abitative
La presente indagine è volta all’approfondimento dell’ambito di operatività della
legge di riforma delle locazioni abitative (l. 431/1998) nonché della precedente legge
vincolistica (l. 392/1978) afferenti le locazioni di immobili urbani in generale, onde
verificare la sussistenza di fattispecie contrattuali di locazione abitativa che esulino
dall’applicabilità di dette normative speciali.
L’indagine muove dalla constatazione che la stessa legge 431/1998, che da ultimo ha
riformato le locazioni ad uso abitativo, ha testualmente escluso dal suo ambito di
operatività fattispecie peculiari, individuate in apertura del dettato normativo.
Lo studio è stato altresì suggerito dalla emersione, nella prassi contrattuale, di
particolari locazioni le quali, per il loro oggetto, le clausole contenute, la qualità dei
contraenti nonché la relativa durata, sembrano sottrarsi tout court alla legislazione
speciale dettata in tema di locazioni di immobili urbani, prospettandosene la
riconducibilità alla mera locazione codicistica.
Lo specifico interesse della ricerca è incentrato sulla determinazione della
onnicomprensività della disciplina di cui alla legislazione speciale, in relazione alle
locazioni di immobili urbani, ovvero nella correlata individuazione di spazi residuali di
operatività della generica disciplina codicistica, in relazione a peculiari fattispecie di
dette locazioni.
Relativamente alle specifiche fattispecie oggetto di indagine si è posta, dunque, la
questione della relativa riconducibilità alla tipologia delle locazioni ad uso abitativo ex
lege 431/1998 o ad uso diverso ex lege 392/1978 ovvero, qualora si escluda l’esaustività
della disciplina speciale dettata in tema di locazioni di immobili urbani, l’ulteriore
profilo della sussumibilità delle stesse fattispecie nel generico istituto della locazione
codicistica.
2. L’esclusione legislativa di alcune fattispecie
Già il legislatore del 1978 aveva reputato di escludere dalla normativa dettata dalla
legge n. 392 una serie di rapporti di locazione. Medesima è stata la scelta del legislatore
del 1998. Nell’uno e nell’altro caso non è individuabile un’unica ratio della selezione
operata, essendo le varie ipotesi di esenzione sorrette da motivazioni alquanto diverse:
in taluni casi hanno avuto peso le peculiarità tipologiche dell’immobile oggetto del
contratto (abitazioni in ville, castelli, palazzi di eminenti pregi artistici o storici); in altri,
l’opzione è stata motivata da un attenuato rilievo della funzione «abitativa» soddisfatta
dall’immobile; in altri ancora, si sono volute evitare interazioni ed attriti con specifiche
normative.
L’eterogeneità delle esclusioni è altresì manifesta nel rapporto tra la disciplina legale
delle locazioni abitative ed il residuo ambito rimesso all’autonomia negoziale delle
parti: in taluni casi, infatti, l’esclusione comporta l’applicazione della disciplina
codicistica, pressoché integralmente derogabile; in altri casi dà invece luogo all’applica-
zione di specifiche normative sorrette da finalità pubblicistiche e, come tali, rigide ed
inderogabili.
L’art. 26 della legge n. 392 del 1978 — posto a chiusura del capo dedicato alle
locazioni abitative — aveva raggruppato le diverse tipologie di locazioni escluse
stabilendo, al primo comma, che le disposizioni di cui al capo I non si applicavano:
a) alle locazioni stipulate per soddisfare esigenze abitative di natura transitoria, salvo
che il conduttore abitasse stabilmente nell’immobile per motivi di lavoro o di studio;
b) alle locazioni relative ad alloggi costruiti a totale carico dello Stato per i quali si
applicasse il canone sociale determinato in base alle disposizioni vigenti;
c) alle locazioni relative ad alloggi soggetti alla disciplina dell’edilizia convenzionata;
d) alle locazioni relative ad immobili inclusi nelle categorie catastali A/8 e A/9.
La legge n. 431 del 1998 ha indicato il proprio ambito di applicazione già all’art. 1, 2°
comma, statuendo che gli articoli 2, 3, 4, 7, 8 e 13 della legge non si applicano:
a) ai contratti di locazione relativi agli immobili vincolati ai sensi della legge 10
giugno 1939 n. 1089, o inclusi nelle categorie catastali A/1
1, A/8 e A9, che sono
sottoposti esclusivamente alla disciplina di cui agli artt. 1571 ss. c.c. qualora non siano
stipulati secondo le modalità di cui al terzo comma dell’art. 2 della stessa legge n. 431
del 1998;
b) agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai quali si applica la relativa normativa
1 L’art. 16 della l. n. 392/1978 sottoponeva anche gli immobili di categoria catastale A1 al canone legale,
ancorché prevedesse il coefficiente più elevato in ragione della tipologia dell’immobile.
vigente, statale e regionale;
c) agli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche.
Inoltre – secondo il terzo comma del medesimo art. 1, che più agevolmente avrebbe
potuto essere collocato alla lett. d del comma precedente le disposizioni di cui agli
articoli 2, 3, 4, 7 e 13 della legge non si applicano ai contratti di locazione stipulati dagli
enti locali in qualità di conduttori per soddisfare esigenze abitative di carattere
transitorio, ai quali si applicano le disposizioni di cui agli artt. 1571 ss. c.c.. A tali
contratti neppure si applica l’art. 56 della legge n. 392 del 1978.
La presente analisi è dunque volta, in primo luogo, a quelle fattispecie di contratti di
locazione che esulano dal campo di operatività della l. 431/1998, per espressa
previsione della stessa normativa, profilandosi margini di superamento dei confini della
riforma medesima.
3. L’ambito di esplicazione dell’autonomia privata
Sotto altro profilo, il principio dell’autonomia contrattuale dettato dall’art. 1322 c.c.
ha condotto le parti contraenti, anche in tema di locazione, oltre i confini della
disciplina dei contatti tipici, inducendole sul piano concreto ad adottare modelli
contrattuali che assumono una configurazione, per così dire, “anomala” rispetto alle
fattispecie “nominate”.
Alla concessione del godimento di un immobile ad uso abitativo si accompagna,
talvolta, la fornitura di particolari servizi che lo rendono maggiormente godibile fino ad
acquistare un peso del tutto preponderante nell’economia del rapporto. Viene così ad
aggiungersi una prestazione accessoria, che non modifica tuttavia la tipica causa
locatizia.
In altri casi, invece, l’utilizzazione dell’immobile con particolari modalità soddisfa
non il bisogno di abitazione primaria del conduttore bensì altra sua esigenza,
comportando un diverso conformarsi del modello locatizio.
Altra fattispecie negoziale rilevante, per gli interessi economici coinvolti e la relativa
diffusione, è quella del contratto di locazione di durata ultranovennale stipulato tra
grandi imprese di costruzione ed imprese di intermediazione immobiliare. Nella
tipologia di specie, tali ultime imprese conducono interi complessi immobiliari per poi
concederne in locazione le singole unità immobiliari, ad uso abitativo, ai privati.
2 Secondo l’interpretazione di Gabrielli-Padovini, La locazione di immobili urbani, Milano 2001, Anche per tali fattispecie si pone il problema di individuare la normativa applicabile,
in ispecie indagando il margine di “elasticità” della locazione abitativa legislativamente
individuata.
LE FATTISPECIE TESTUALI ESCLUSE DALL’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA L. 431/1998
SOMMARIO: 1.1. Le locazioni di immobili vincolati di interesse artistico o storico – 1.2. Le locazioni
di immobili “di pregio” – 1.2.1. Riconducibilità delle categorie catastali “esentate” dal d.m. 2 agosto 1969
– 1.2.2. Gli immobili non ancora accatastati – 1.2.3. Le abitazioni in ville – 1.2.4. Castelli e palazzi di eminenti pregi artistici e storici – 1.2.5. Profili fiscali degli immobili di interesse artistico e storico – 1.3.
La disciplina giuridica applicabile alle locazioni abitative di immobili di interesse artistico o storico e “di pregio” – 2. L’edilizia residenziale pubblica – 2.1. Le locazioni di «edilizia abitativa sovvenzionata» –
2.1.1. Le
locazioni «sostitutive» – 2.2. Le locazioni di «edilizia convenzionata» – 2.3. Rapporto locatizio tra
concessionario-locatore e terzo – 2.4. La locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica nella
legge n. 431 del 1998 – 3. Le locazioni per «finalità turistiche» – 3.1. Norme applicabili alle locazioni per
«finalità turistiche» – 3.2. Locazioni per «finalità turistiche» di immobili di interesse artistico o storico e
«di pregio» – 3.3. Rapporti estranei all’ambito delle locazioni per «finalità turistiche» – 4. Locazioni
stipulate dagli enti locali per soddisfare esigenze abitative di carattere transitorio.
1.1. Le locazioni di immobili vincolati di interesse artistico o storico
La prima categoria di locazioni di immobili urbani esclusa, ai sensi dell’art. 1 della l.
431/1998, dall’ambito applicativo della legislazione speciale afferisce gli “immobili
vincolati ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089”.
Trattasi della storica normativa sulla tutela delle cose di interesse artistico o storico,
sostituita dapprima dal d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 (t.u. delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali), successivamente dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n.
42 (codice dei beni culturali e del paesaggio), abrogativo del d.lgs. 490/1999, da ultimo
corretto ed integrato dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156, recante “disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali”.
I contratti di locazione afferenti tali particolari immobili, ai sensi del 2° comma lettera
a) dell’art. 1 della l. 431/1998, sono sottoposti alla mera disciplina codicistica della
locazione, prevista dagli artt. 1571 e seguenti del codice civile, qualora non siano stati
stipulati secondo le modalità di cui al comma 3 dell’articolo 2 della medesima legge
(contratti a canone calmierato).
Per tali contratti il legislatore del 1998 ha dunque rinviato, testualmente, in via
esclusiva alla normativa codicistica in materia di locazione.
A tali contratti non si applicano le disposizioni di cui agli articoli 2, 3, 4, 7, 8 e 13
della legge 431/1998, restando essi soggetti, per converso e comunque, agli articoli
seguenti della novella: 5 (Contratti di locazione di natura transitoria), 6 (Rilascio degli
immobili), 9 (Disposizioni per i fondi per la previdenza complementare), 10 (Ulteriori
agevolazioni fiscali), 11 (Fondo nazionale), 12 (Osservatorio della condizione
abitativa), 14 (Disposizioni transitorie e abrogazione di norme) e 15 (Copertura
finanziaria).
L’inciso finale della lettera a) del secondo comma dell’articolo 1 della l. 431/1998
precisa, tuttavia, che i contratti di locazione ora detti sono soggetti alla legge speciale
allorché “siano stipulati secondo le modalità di cui al comma 3 dell’articolo 2 della
presente legge”. L’intento del legislatore è evidente: consentire a chi ne sia interessato
di usufruire, comunque, delle agevolazioni fiscali previste dall’articolo 8 della l.
431/1998, disposizione altrimenti non applicabile. Non risultano, però, chiare quali
siano le modalità da adottare per “sottrarre” le locazioni in esame alla disciplina
codicistica: in particolare, se sia sufficiente che l’accordo negoziale riproduca il “valore
del canone”, “la durata del contratto” e le “altre condizioni contrattuali” definite a
livello locale dalle organizzazioni esponenziali di cui all’articolo 2, 3° comma, della l.
431/1998, ovvero se sia necessaria una espressa manifestazione di volontà delle parti in
tal senso. La soluzione ermeneutica da preferire sembra proprio quest’ultima: infatti, in
base ai principi generali, per disapplicare ad una fattispecie, nei casi consentiti, una
disciplina che generalmente la regola, è necessaria una manifestazione di volontà
inequivoca dei contraenti
Occorre puntualizzare – come anticipato – che la disciplina dettata dalla legge 1°
giugno 1939, n. 1089 — richiamata dall’art. 1, secondo comma, lett. a, della legge n.
431 del 1998 — è ormai confluita nel d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni
culturali e del paesaggio), abrogativo del d.lgs. 490/1999, corretto ed integrato dal d.lgs.
24 marzo 2006, n. 156, recante “disposizioni correttive ed integrative al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali”, nonché, da ultimo, dal
d.lgs. 26 marzo 2008, n. 62
sentenze RIFERIMENTO P. Giuggioli – P.F. Giuggioli, La nuova disciplina delle locazioni abitative, Milano, 1999.
Per l’ampia dottrina in tema di legislazione sui beni culturali, v., da ultimo: Casini, La disciplina dei
beni culturali dopo il d.lgs. n. 156/2006, in Giornale Dir. Amm., 2006, 10, 1072; Follieri (a cura di), Il diritto dei beni culturali e del paesaggio. I – I beni culturali, Napoli, 2005; Piergigli-Maccari Il Codice dei beni culturali e del paesaggio tra teoria e prassi, Milano, 2006; Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2006; Severini, Le misure correttive ed integrative del Codice
Ciò detto, occorre sottolineare che il riferimento contenuto nella legge n. 431 del 1998
non è a tutti i beni culturali, ma esclusivamente —secondo quanto recita testualmente la
disposizione — « agli immobili vincolati ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089».
Avendo riferimento al codice dei beni culturali e del paesaggio attualmente in vigore
(d.lgs. 42/2004 come modificato ed integrato) occorre, benvero, rilevare che i beni
culturali che compongono il patrimonio storico e artistico nazionale non sono soltanto
immobili.
Ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 42/2004 sono, invero, beni culturali “le cose immobili e
mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico,
archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate
dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”. Ed il
successivo art. 10 del d.lgs. 42/2004 specifica che “sono beni culturali le cose immobili
e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché
ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro,
ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse
artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”.
Ciò posto, se ne deduce che non tutti gli immobili tutelati dalla legge appaiono su-
scettibili di formare oggetto di rapporti di locazione abitativa: non lo sono, ad esempio,
«le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico» di cui all’art. 10,
4° comma, lettera f del d.lgs. 42/2004 ovvero «gli studi d’artista» e le «aree pubbliche»,
aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale, di cui all’art. 11, 1° comma,
lettere b) e c) del medesimo d.lgs. 42/2004
Per di più, la parte più cospicua dei beni culturali di natura immobiliare oggetto di
tutela è, indubbiamente, costituita dai castelli e palazzi di eminenti pregi artistici o
storici, che già vanno a costituire la categoria catastale A/9 e, come tali, sono comunque
esclusi — per l’autonomo disposto dello stesso art. 1, 2° comma, lett. a) della legge
431/1998 – dall’ambito di applicazione della legislazione speciale in tema di locazione
abitativa.
dei beni culturali e del paesaggio, in Giornale Dir. Amm., 2006, 10, 1067; Cabiddu-Grasso .Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Torino, 2004.
5 I beni di cui all’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004 vanno identificati nei complessi di beni immobili che compongono un caratteristico aspetto di valore estetico e tradizionale. La prassi già da tempo ammette
che si possano, mediante tale norma, porre vincoli su antichi castelli, villaggi, borghi, agglomerati urbani
e zone di interesse archeologico e persino su interi centri storici. Si tratta di complessi immobiliari che
vengono tutelati in quanto in essi si fondono mirabilmente l’espressione della natura e quella del lavoro
SENTENZA di riferimento umano. In tal senso, T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 20 maggio 2008, n. 1445, in Massima redazionale, 2008.
Per delimitare il segmento immobiliare sottratto alla vigente legge sulle locazioni
abitative in forza del rinvio operato della legge 431/1998 alla legge 1° giugno 1939, n.
1089 occorre, dunque, individuare quegli immobili che – astrattamente idonei ad essere
adibiti ad abitazione – posseggono particolari pregi artistici o storici, ma non siano
castelli o palazzi di eminenti pregi artistici o storici (cat. A/9).
Soccorre, al riguardo, il principio espresso in giurisprudenza, secondo cui «nella
suddetta categoria rientrano anche immobili che, pur avendo indubbi pregi storici o
artistici, non possono essere considerati castelli, né palazzi, quali, ad esempio ville,
giardini, portici, gallerie, case di semplice fattura e di piccola mole (quale può essere la
casa di un personaggio illustre di umili origini), singoli locali di immobili più
complessi»
6
Si comprende, in tal modo, il ben modesto rilievo del riferimento in questione, il quale
sembra potersi estendere ad un numero di immobili veramente esiguo nell’economia del
fenomeno della locazione abitativa. Ciò ha indotto taluno a dubitare della condivisibilità
della scelta del legislatore, sottolineando che « per i castelli e i palazzi, l’interesse della
collettività al vincolo coincide con il vantaggio dei conduttori nell’abitare in una dimora
prestigiosa, mentre, per un edificio popolare, all’interesse nazionale all’imposizione del
vincolo non corrisponde per il conduttore alcun particolare privilegio»
7
Per il resto, rimane fermo che la concreta soggezione dell’immobile alla tutela di cui
al codice dei beni culturali dipende dall’attuazione del procedimento di dichiarazione e
successiva notificazione ivi prevista. In particolare, vale rammentare che l’art. 13 del
d.lgs. 42/2004, sotto la rubrica «dichiarazione dell’interesse culturale» – muovendo
dagli artt. 2, 1° comma, 3, 1° comma, e 5, 1° comma, della legge 1° giugno 1939, 1089,
nonché dall’art. 36, 1° comma, del d.p.r. 30 settembre 1963, n. 1409, e dall’art. 9, 1°
comma, lett. b, del d.p.r. 14 gennaio 1972, n. 3 – stabilisce che «la dichiarazione accerta
la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, dell’interesse richiesto dall’articolo 10,
comma 3». Il successivo art. 14, disciplinante il «procedimento di verificazione»,
sancisce quindi che:
1) il soprintendente avvia il procedimento per la dichiarazione dell’interesse culturale,
anche su motivata richiesta della regione e di ogni altro ente territoriale interessato,
dandone comunicazione al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della
6 Cass. 19 novembre 1993 n. 11445, in Corriere Trib., 1993.
7 Tomasso, Le tipologie abitative escluse e le locazioni transitorie, in A.A. V.V., Il nuovo diritto delle locazioni abitative, Milano 2001, 97. cosa che ne forma oggetto;
2) la comunicazione contiene gli elementi di identificazione e di valutazione della
cosa risultanti dalle prime indagini, l’indicazione degli effetti previsti dal comma 4 (id
est applicazione di disposizioni in via cautelare), nonché l’indicazione del termine,
comunque non inferiore a trenta giorni, per la presentazione di eventuali osservazioni;
3) se il procedimento riguarda complessi immobiliari, la comunicazione è inviata
anche al comune e alla città metropolitana.
La dichiarazione dell’interesse culturale è, quindi, adottata dal Ministero (art. 14, 6°
comma, d.lgs. 42/2004).
1.2. Le locazioni di immobili “di pregio”
La seconda categoria di locazioni immobiliari abitative sottratte dall’ambito di
applicazione della legge n. 431 del 1998 afferisce gli immobili inclusi nelle categorie
catastali A/1, A/8 e A/9: trattasi – secondo il quadro redatto dalla Direzione generale del
catasto del Ministero delle Finanze – di «abitazioni di tipo signorile» (A/1), «abitazioni
in ville» (A/8) e «castelli e palazzi di eminenti pregi artistici e storici» (A/9).
Dette locazioni sono sottoposte esclusivamente alla disciplina di cui agli artt. 1571 ss.
c.c., qualora non siano stipulati secondo le modalità di cui al terzo comma dell’art. 2
della stessa legge sulle locazioni abitative.
Già la legge 392/1978 sottraeva alla disciplina di settore le locazioni afferenti gli
immobili individuati attraverso il richiamo delle categorie catastali A/8 ed A/9; la legge
431/1998 ha esteso l’esenzione alla categoria catastale A/1.
Si tratta di categorie immobiliari numericamente limitate, inferiori per consistenza al
3% del patrimonio immobiliare nazionale. Poiché la possibilità di accesso al godimento
di tali immobili è riservata a fasce sociali particolarmente facoltose, talché risulta
ultronea ogni esigenza di tutela del conduttore quale “contraente debole” del rapporto
locatizio, il legislatore ha ritenuto di privilegiare la libertà negoziale dei locator

Tomasso, Le tipologie abitative escluse e le locazioni transitorie, in AA.VV., Il nuovo diritto delle
locazioni abitative, Milano 2001, 75.
9 Cass. 11 dicembre 1998 n. 12463, in Arch. loc., 2004, 102 soffermandosi sulla ratio dell’art. 26, lett. d, della legge n. 392 del 1978. La S.C. ha difatti osservato che il legislatore, con la norma di cui al menzionato art. 26 primo comma lett. d del 1978, non ha ritenuto meritevole della tutela, accordata dalla predetta legge, il soggetto che assuma in locazione immobili costituenti ville ovvero castelli e palazzi di eminente pregio artistico o storico, il quale, acquisendo in locazione un immobile siffatto, dimostra con
ciò stesso di godere di ampie possibilità economiche. A tali fini viene in considerazione la capacità di reddito dei conduttori, che il legislatore, con presunzione iuris et de iure, ha fatto derivare dalla
detenzione dei singoli beni, con la conseguente esclusione dalla tutela in questione di quei soggetti che di
essa non appaiono abbisognevoli, riconoscendola, invece, per quelli classificati signorili (A/1) o villini
In merito alla individuazione di tali tipologie di immobili, alla luce della relativa
classificazione catastale, vale osservare quanto segue.
La disciplina del catasto su base nazionale, attuata allo scopo di censire la proprietà
immobiliare e di controllare ed incrementare le entrate tributarie, risale alla legge 26
gennaio 1863, n. 2136.
Allo scopo di «accertare le proprietà immobiliari urbane e determinarne la rendita»
nonché di «costituire un catasto generale dei fabbricati e degli altri immobili urbani», il
r.d.l. 13 aprile 1939 n. 652, convertito in legge 11 agosto 1939 n. 1249, ha poi istituito il
Nuovo Catasto Edilizio Urbano – ancora oggi in vigore, nonostante la riforma del
catasto di cui al d.p.r. 23 marzo 1998 n. 138 -, ove sono fissati i presupposti per la
individuazione delle categorie catastali A/1, A/8 e A/9, menzionate dall’art. 1, 2°
comma lettera a), l. 431/1998.
Al riguardo occorre rammentare – in via di sintesi – che la classificazione catastale è
riferita alle «unità immobiliari» e che, secondo l’art. 5 del r.d.l. n. 652 del 1939, «si
considera unità immobiliare urbana ogni parte di immobile che, nello stato in cui si
trova, è di per se stessa utile ed atta a produrre un reddito proprio».
La classificazione catastale poggia sul seguente procedimento di individuazione:
a) delimitazione delle zone censuarie comunali ed inquadramento delle unità
immobiliari all’interno di esse, in funzione delle caratteristiche di destinazione d’uso: in
particolare, appartengono al gruppo A – che qui interessa – le unità immobiliari destinate
ad abitazione;
b) suddivisione dei gruppi in categorie che, per quanto riguarda il gruppo A, sono le
seguenti: A/1 (abitazioni di tipo signorile), A/2 (abitazioni di tipo civile), A/3
(abitazioni di tipo economico), A/4 (abitazioni di tipo popolare), A/5 (abitazioni di tipo
ultrapopolare), A/6 (abitazioni di tipo rurale), A/7 (abitazioni in villini), A/8 (abitazioni
in ville), A/9 (abitazioni in palazzi di eminenti pregi artistici o storici), A/l0 (uffici o
studi privati), A/11 (abitazioni e alloggi tipici dei luoghi, quali trulli, sassi, ecc.);
c) suddivisione di ciascuna categoria catastale — A/1, A/2 et cetera — in classi di
merito, le quali distinguono gli immobili in dipendenza del livello delle finiture, della
dotazione dei servizi, dell’ampiezza dei vani e della loro posizione, con la precisazione
che il numero delle classi può variare da Comune a Comune. In questo quadro ha acquistato particolare rilievo il tema della disapplicazione dell’atto di classamento catastale da parte del giudice ordinario, in caso di difformità tra (A/7).
tale atto e la reale situazione dell’immobile.
In proposito è stato più volte affermato che, nella controversia fra il locatore ed il
conduttore per la determinazione dell’equo canone, il giudice ordinario, ove lo ritenga
non conforme alla legge, può disapplicare l’atto di classamento dell’unità immobiliare
operato dalle autorità amministrative e determinare in via incidentale ed al limitato fine
del computo del canone locativo, nella specifica controversia sottoposta al suo esame, la
categoria catastale da attribuire a quella unità
10
, precisandosi che la disapplicazione
dell’atto di classamento illegittimo non trova ostacolo nel mancato ricorso, ove
configurabile, alla commissione tributaria avverso il classamento stesso
11
.
Si tratta di un indirizzo giurisprudenziale pacifico delle magistrature superiori, che
risale alla sentenza della Corte costituzionale 7 aprile 1983 n. 84, con la quale il Giudice
delle leggi ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art.
16, primo comma, della legge n. 392 del 1978, sollevata sul presupposto che, con
riguardo alla tipologia dell’immobile, la categoria catastale stabilita dall’ufficio
finanziario sarebbe stata vincolante ai fini del calcolo dell’equo canone e non avrebbe
consentito al conduttore alcuna tutela giurisdizionale.
Tale indirizzo è stato ribadito, ancora, dal giudice di legittimità a Sezioni Unite
12

Nel solco di tale dictum le Sezioni Unite della Cassazione hanno compiuto
un’ulteriore opera di chiarificazione e di approfondimento, riconoscendo, da un lato, la
possibilità di contestare la classificazione catastale anche al locatore, dall’altro,
sancendo l’impraticabilità dell’impugnazione dell’atto di “classamento” catastale
davanti alle commissioni tributarie, da parte del conduttore, trattandosi di soggetto
estraneo al rapporto tributario, posto che, dalla vigente legislazione, la legittimazione ad
agire davanti alle suddette commissioni è attribuita soltanto al proprietario ovvero al
titolare di altro diritto reale. La Suprema Corte ha, per converso, affermato che resta
salva la possibilità per entrambe le parti del rapporto di locazione di contestare il tipo, la
10 La nozione di “abitazioni in ville” di cui alla categoria catastale A/8 non può essere intesa nel senso che
in ogni caso in cui un’immobile con quelle caratteristiche venga suddiviso in più frazioni a ciascuna di
essa debba essere applicata la predetta categoria; la classificazione deve essere fatta con riferimento alle
caratteristiche della specifica unità immobiliare, e non dell’edificio di cui essa fa parte.
Pret. Firenze, 21 luglio 1998, in Arch. loc., 1999, 849.
11 Ex plurimis Cass. 13 dicembre 1984 n. 6534, in Mass. Giur. It., 1984; Cass. 13 maggio 1995 n. 5274, in
Mass. Giur. It., 1995; Cass., sez. un., 10 marzo 1997 n. 2131, in Arch. loc., 1997; Cass., sez. un., 11
dicembre 1998 n. 12463, in Arch. loc., 2004, 102 ; Cass. 12 gennaio 2000 n. 259, in Foro Amm., 2000,
113; Cass. 23 novembre 2000 n. 15140, in Mass. Giur. It., 2000; Cass. 14 luglio 2003 n. 10979, in Arch.
loc., 2003, 843; Cass. 10 agosto 2004 n. 15422, in Arch. loc., 2005, 86; Cass. 7 dicembre 2005 n. 27002,
in Arch. Giur. Circolaz., 2006, 12, 1208; Cass. 14 marzo 2006 n. 5465, in Arch. loc., 2006, 5, 555.
12 Cass., sez. un., 10 marzo 1997 n. 2131, in Arch. loc., 1997.
17
classe e la categoria dell’unità immobiliare davanti al giudice competente a provvedere
sui diritti soggettivi controversi tra le stesse parti, chiedendo a tale giudice la
disapplicazione dell’atto amministrativo secondo i principi generali dell’ordinamento,
con effetti limitati al caso concreto dedotto in giudizio ed ai soli fini della controversia
insorta in ordine alla determinazione dell’equo canone.
A questo indirizzo si è uniformata costantemente la successiva giurisprudenza di
legittimità, precisando che si può disattendere l’atto di classamento illegittimo anche in
assenza di ricorso avverso il classamento stesso alla commissione tributaria, ove
configurabile.
Lo strumento della disapplicazione dell’atto amministrativo di classamento non
sempre risolve il complesso delle controversie relative alla categoria catastale di
appartenenza dell’immobile locato. Invero ricorrono evenienze in cui l’istituto della
disapplicazione non opera: ciò può accadere perché non esiste un atto amministrativo di
classamento (bensì un atto atipico di classificazione analogica effettuato dall’U.T.E. ai
sensi dell’art. 16, 2°, del r.d.l. 13 aprile 1939 n. 652 per gli immobili non censiti,
definito dalla dottrina come attività di “consulenza informale” da parte dell’ufficio), ma
anche se l’atto amministrativo esiste ed è conforme a legge, atteso che la valutazione di
tale conformità deve essere compiuta con riferimento alla situazione di diritto e di fatto
esistente al momento in cui l’atto stesso è stato emanato. Sono le ipotesi di non corri-
spondenza tra la qualificazione originariamente attribuita ai fini fiscali e le attuali
caratteristiche dell’immobile, determinate però da modificazioni successive, in meglio
od in peggio, dell’immobile in sé o del contesto urbanistico.
La giurisprudenza ritiene che occorre approfondire i caratteri dell’atto
amministrativo disapplicato. Com’è noto deve trattarsi di atti amministrativi “non
conformi alle leggi”; questa formula, dopo un’iniziale limitazione al vizio della viola-
zione di legge, è stata estesa fino a ricomprendere anche il vizio di eccesso di potere.
Ora l’atto di classificazione illegittimo per un’erronea valutazione delle caratteristiche
dell’immobile è atto che viola non tanto norme di legge, quanto i criteri di massima
seguiti per l’attribuzione della categoria e della classe alle unità immobiliari urbane.
Trattasi di norme interne, direttive ed istruzioni di carattere precettivo dettate
dall’Amministrazione finanziaria ai propri uffici, contenute in atti di varia
denominazione (circolari, ordinanze, istruzioni), la cui violazione da parte degli uffici
può costituire una tipica figura sintomatica di quel caratteristico vizio funzionale
dell’atto amministrativo denominato, appunto, eccesso di potere.
E’ ancora da rilevare che i termini del problema non sembrano aver subito alcuna
modifica per effetto dell’entrata in vigore degli artt. 33 ss. del d.lgs. 31 marzo 1998 n.
80, recante nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giu-
risdizione amministrativa: è infatti da escludere che la disciplina richiamata abbia
dispiegato effetti in tema di giurisdizione nella materia in esame.
È utile accennare, a chiusura dell’argomento, che il d.p.r. 23 marzo 1998, n. 138, sotto
il titolo «Regolamento recante norme per la revisione generale delle zone censuarie,
delle tariffe d’estimo delle unità immobiliari urbane e dei relativi criteri nonché delle
commissioni censuarie in esecuzione dell’articolo 3, commi 154 e 155, della legge 23
dicembre 1996, n. 662», ha posto le premesse per la riforma del catasto.
La nuova normativa prevede una complessiva revisione delle zone censuarie e la
divisione del territorio in microzone, nonché l’introduzione di nuovi criteri di
classamento, di estimo e di determinazione della rendita. Per quanto attiene alle
abitazioni, in particolare, viene meno la suddivisione del gruppo A in 11 categorie, e
viene previsto il gruppo R, ad individuare le “unità immobiliari a destinazione abitativa
di tipo privato” ed i “locali destinati a funzioni complementari”. Nell’ambito del
gruppo, figurano le categorie R/1 (abitazioni in fabbricati residenziali e promiscui), R/2
(abitazioni in villino e in villa), R/3 (abitazioni tipiche dei luoghi), R/4 (posti auto
coperti, posti auto scoperti su aree private, locali per rimesse di veicoli).
Venendo meno, in prospettiva, le categorie A/1, A/8 e A/9, sembra si renderà
necessaria una revisione anche della legge n. 431/98.
1.2.1. Riconducibilità delle categorie catastali “esentate” dal d.m. 2 agosto 1969
La legge n. 431 del 1998, nell’escludere dalla propria disciplina, oltre agli immobili di
categoria A/8 e A/9 (già menzionati dall’art. 26 della legge n. 392 del 1978), anche gli
immobili appartenenti alla categoria catastale A/1, ossia le abitazioni di tipo signorile,
sembra aver voluto ricomprendere in una disciplina unitaria tutte le locazioni abitative
di immobili definibili «di lusso».
Sorge, perciò, il quesito se l’individuazione di siffatti immobili debba essere compiuta
o meno in applicazione del d.m. 2 agosto 1969, recante «caratteristiche delle abitazioni
di lusso», pubblicato in G.U. n. 218 del 27 agosto 1969.
13 Cass., sez. un., 25 novembre 1998, n. 11938 , in Arch. loc., 1999, 259.
Argomenti a favore della soluzione negativa si traggono da una decisione della
Suprema Corte – a livello di obiter dictum – in cui è stato affermato che la disciplina ex
d.m. 2 agosto 1969 definisce le caratteristiche delle abitazioni di lusso solo ai sensi e per
gli effetti delle leggi 2 luglio 1949 n. 408, contenente disposizioni per l’incremento
delle costruzioni edilizie, 2 febbraio 1960 n. 35, contenente agevolazioni tributarie in
materia edilizia, e 7 febbraio 1968 n. 26, concernente la proroga dei termini per
l’applicazione delle agevolazioni tributarie in materia edilizia, e solo al fine, quindi, di
escludere queste abitazioni dalle particolari agevolazioni fiscali e tributarie previste
dalle predette norme
14
.
Nella prospettiva della riforma del catasto, venendo meno le categorie A/1, A/8 e A/9,
è stata peraltro suggerita l’utilizzazione della disciplina degli immobili di lusso cui si è
fatto cenno
15
.
1.2.2. Gli immobili non ancora accatastati
Gli immobili non accatastati, oggetto di locazione, erano regolamentati dal secondo
comma dell’art. 16 della legge n. 392 del 1978, il quale, espressamente, precisava che in
tale ipotesi la categoria catastale dell’immobile oggetto della locazione doveva essere
determinata dall’ufficio tecnico erariale con riferimento alle categorie catastali delle
unità immobiliari, aventi caratteristiche analoghe, ubicate nella stessa zona censuaria. A
tal fine gli interessati dovevano presentare all’ufficio tecnico erariale una domanda,
corredata da una planimetria dell’unità immobiliare locata, con una sommaria
descrizione dell’edificio, delle rifiniture, nonché degli impianti in essa installati, con
conseguente obbligo dell’ufficio di provvedere alla determinazione della categoria entro
90 giorni dalla richiesta, senza obbligo di sopralluogo.
Con l’entrata in vigore della legge n. 431 del 1998, tale disposizione è stata abrogata
dal quarto comma dell’art. 14 della novella, sicché si pone il problema della categoria
catastale da attribuire agli immobili non censiti ai fini dell’applicazione dell’art. 1,
secondo comma, lett. a, della stessa legge 431 del 1998.
Il problema si pone soprattutto in ordine alla delimitazione delle categorie catastali
14 Cass. 28 gennaio 1995 n. 1029, in Giur. Bollettino legisl. tecnica, 1996, 3402; nello stesso senso, con
specifico riferimento al tema del classamento catastale, Comm. trib. centr. 17 gennaio 1985, in Comm.trib. centr., 1985, I, 50; Comm. trib. Siena 6 giugno 1983, in Comm. trib. centr., 1983, lI, 1409; contraComm. trib. centr. 28 marzo 1988, in Rass. trib., 1988, II, 477, che ha ritenuto legittima la classificazionedi una unità immobiliare nella categoria A/8, qualora la stessa abbia una superficie superiore a mq. 240.
15 Tomasso, Le tipologie abitative escluse e le locazioni transitorie, in A.A. V.V., Il nuovo diritto dellelocazioni abitative,
A/1 e A/8 ed alla correlata determinazione dei requisiti che l’immobile non accatastato
dovrebbe presentare per poter essere imputato a ciascuna delle due categorie, dal
momento che l’applicazione della categoria A/9 discende dall’essere l’immobile
«notificato» ai sensi della legge.
Non sembra potersi, fondatamente, sostenere che sia sopravvissuto all’abrogazione
l’obbligo dell’ufficio tecnico erariale di provvedere al classamento al solo scopo di
rendere applicabile il citato art. 1, secondo comma, lettera a) della l. 431/1998; pertanto,
potendosi pacificamente escludere che gli immobili non accatastati non possano essere
concessi in locazione, si potrebbe, in via del tutto residuale, dedurre che
l’individuazione della categoria catastale applicabile sia rimessa alla determinazione
delle parti
16
.
Naturalmente, in caso di difformità tra la classificazione catastale convenzionalmente
individuata dalle parti e quella reale, si avranno le medesime conseguenze prospettabili
nell’ipotesi di discrasia tra la categoria catastale formalmente attribuita
dall’amministrazione e quella reale. Pacifica giurisprudenza riconosce, in vero, alle
risultanze catastali soltanto il valore di presunzioni semplici, che valgono fino a prova
contraria
17
. Proprio riguardo all’accertamento fiscale afferente lo specifico settore
locatizio la Corte Costituzionale ha escluso ogni valore alle c.d. prove legali e, in
particolare, alle risultanze fiscali, contro le quali è sempre ammessa la possibilità di
prova contraria
18
.
Si profila in tal modo una adeguata garanzia per il conduttore, che potrebbe,
altrimenti, essere costretto a sottostare ad accertamenti risalenti rispetto ad un immobile
che non sia più rispondente all’unità –tipo di quella categoria.
Proprio perché è da ritenersi essenziale l’equilibrio tra le reciproche prestazioni, nel
vigore della legislazione locatizia vincolistica, era consentito al conduttore attivare la
procedura di cui agli artt. 43–45 della l. 392/1978, qualora egli ritenesse che deficienze
sopravvenute incidessero sulla qualificazione catastale dell’immobile. E verosimile
ritenere che, anche nella vigenza della l. 431/1998, qualora una fascia di canone venga
stabilita con riferimento alla categoria catastale, il conduttore o il locatore possano
rivolgersi al giudice nella evenienza che il prezzo in concreto stabilito non corrisponda
16 V. Tomasso, Le tipologie abitative escluse e le locazioni transitorie, in A.A. V.V., Il nuovo diritto delle
locazioni abitative, Milano, 2001, 79
17 Cass. 21 luglio 1955 n. 2395; Cass, 9 luglio 1958 n. 2467, con specifico riferimento alla consistenza
dell’immobile; Cass. 10 settembre 1969 n. 3084; Cass. 8 settembre 1978 n. 4056.
18 Corte Cost. 18 novembre 1976 n. 225.
alla categoria catastale di riferimento
19

1.2.3. Le abitazioni in ville
L’espressione adoperata dalla normativa catastale, al fine della individuazione della
categoria catastale A/8, lascia intendere come non sia necessario che la villa costituisca
un’unica unità immobiliare, ben potendo essere strutturata in maniera tale che,
mantenendo ferme le caratteristiche della categoria particolarmente pregiata, possa
presentarsi con più unità.
Secondo il quadro della Direzione generale del catasto del Ministero delle Finanze,
tale categoria è stata così descritta:
«Appartenenza a costruzioni isolate, aventi mole alquanto superiore a quella dei
villini; con vedute a prospetto su tutti i lati e circondate da ampio spazio destinato a
parco. Per tale tipo di costruzione il regolamento edilizio (…) prevede una superficie
coperta non superiore ad un quindicesimo dell’area totale e distacchi non inferiori
all’altezza del fabbricato. Le caratteristiche intrinseche ed estrinseche in linea di
massima corrispondono a quelle delle abitazioni di tipo signorile. Non si escludono casi
in cui tali caratteristiche vengono superate per la presenza di materiali nobili e di opere
di pregio artistico, come pure non si escludono casi (vecchie e modeste ville) in cui le
caratteristiche si avvicinano a quelle delle comuni abitazioni».
Le caratteristiche essenziali vanno dunque individuate nell’isolamento e nell’ampio
spazio di verde che alla costruzione è annesso.
Ne consegue che si è al di fuori della categoria in esame nel caso di suddivisione di
un’originaria grande villa in tanti appartamenti, con la creazione di una sorta di
«condominio», che abbia fatto venir meno le essenziali caratteristiche di riservatezza, di
godimento esclusivo (o limitato a pochissime famiglie) del verde
È da ritenere che la disapplicazione della categoria catastale, in caso di suddivisione di
una villa in più appartamenti, costituisca apprezzamento da effettuare caso per caso, non
potendo condividersi l’affermazione che la categoria A/8 possa essere applicata, in via
di principio, solo se l’entità immobiliare «è occupata da un unico proprietario o da
19 F. Lazzaro – M. Di Marzio, Le locazioni per uso abitativo, IV ed., Giuffré, Milano, 2007, 893.
20 Cass. 11 dicembre 1998 n. 12463, in Arch. loc., 2004, 102. A questo riguardo, la S.C. ha osservato che
le condizioni, intrinseche od estrinseche del bene, che diedero origine al classamento, possono mutare nel
tempo, ed il giudice della locazione ben può registrare tali mutamenti. La trasformazione di un immobile,
villa unifamiliare all’epoca del classamento, successivamente frazionata in diverse unità immobiliari e
concessa in locazione, legittima, tenuto conto delle circostanze del caso, la disapplicazione del
classamento catastale ed il conseguente riconoscimento dell’applicabilità della disciplina vincolistica. un’unica famiglia »
. Difatti, il quadro di riferimento parla non di «ville», bensì di «
abitazioni (al plurale) in ville», adoperando dizione identica a quella usata per
l’individuazione dell’altra categoria delle «abitazioni in villini» (A/1) e mostrando così
di privilegiare il tipo di costruzione.
Sarà il giudice, secondo i principi generali, a stabilire, in caso di contrasto e
limitatamente al caso sottoposto al suo esame, in quale categoria l’immobile debba
essere collocato, tenendo conto della presunzione di legittimità dell’atto amministrativo
di classamento
.
1.2.4. Castelli e palazzi di eminenti pregi artistici e storici
La categoria catastale A/9 ha ad oggetto abitazioni in palazzi di eminenti pregi artistici
o storici, assoggettati ai vincoli di cui alla legge 10 giugno 1939, n. 1089.
Per risolvere taluni problemi, va rammentato che l’assegnazione a determinate
categorie – in via generale – va fatta in base alla destinazione propria di ciascuna unità
immobiliare risultante dalle sue caratteristiche costruttive, come è espressamente detto
nell’avvertenza preliminare del quadro generale delle categorie, con la conseguenza che
il classamento di una singola unità immobiliare va operato collocando l’unità stessa in
quella tra le categorie e classi prestabilite per la zona censuaria che, fatti gli opportuni
confronti con le unità-tipo, presenti destinazione e caratteristiche conformi o analoghe,
ex art. 61 del d.p.r. n. 1142 del 1949. Orbene una siffatta operazione ben difficilmente è
possibile per i palazzi in questione, trattandosi di una tipologia avente caratteristiche
costruttive non suscettibili di confronto con quelle di un’ipotetica unità-tipo prescelta
per quella zona censuaria: ognuno di essi è un unicum e il riconoscimento della sua
importanza per la conservazione del nostro patrimonio artistico copre di per sé la
qualificazione dell’immobile come palazzo
23
.
D’altra parte, ove si opinasse diversamente (e cioè che il frazionamento
dell’immobile, con realizzazione di diverse unità abitative, comporti l’attribuzione della
categoria catastale che compete alla nuova destinazione
24
), in caso di vendita di una
singola unità immobiliare facente parte del più vasto complesso potrebbero generarsi
conflitti insormontabili in occasione dell’esercizio di prelazione da parte dello Stato.
21 Così, invece, Pret. Firenze 24 febbraio 1988, in Arch. loc., 1988, 784.
22 Cfr. Pret. Firenze 24 febbraio 1988, cit.; analogamente Pret. Firenze 21 luglio 1998, in Arch. loc., 1999,
849.
23 Cfr. Comm. trib. centr. 29 gennaio 1988, in Arch. loc., 1989, 700.
Merita quindi consenso una pronuncia del giudice di merito
25
la quale ha fortemente
valorizzato tali profili, concludendo che l’attribuibilità a tutte le singole unità
immobiliari facenti parte di tali “complessi” della categoria catastale A/9 deriva sia
dalla loro singolarità (con conseguente collocazione al di fuori dei meccanismi
catastali), sia dall’obiettiva considerazione che anche la singola unità immobiliare ha
quelle caratteristiche di “preziosità”, di prestigio, di gradevolezza, che ne fanno – come
detto – un unicum.
Sono difformi, invece, altre pronunce dei giudici di merito che hanno ritenuto non
potersi classificare nella categoria A/9 tutte le unità immobiliari di un palazzo di
interesse storico-artistico per il solo fatto della loro appartenenza ad esso, in quanto per
una corretta classificazione occorre rifarsi all’accertamento eseguito dagli uffici del
catasto che hanno censito e classificato le singole unità immobiliari
26
.
Una pronuncia del giudice di legittimità
27
, richiamata la suddivisione in categorie del
gruppo A delle unità immobiliari urbane stabilita con regolamento dalla Direzione
Generale del Catasto e dei Servizi Tecnici Erariali, ha aderito all’indirizzo sostenuto in
materia tributaria: infatti si è ritenuto che il problema da risolvere è quello di
determinare sul piano ermeneutico in che rapporto debba porsi l’espressione “castelli e
palazzi di eminenti pregi artistici o storici” con tutte le altre classificazioni previste nel
suddetto Quadro Generale per i vari gruppi e se, più in particolare, i castelli e i palazzi
suddetti vadano comunque classificati nella categoria A/9 anche quando, avendo
24 Così Pret. Firenze 6 ottobre 1988, in Arch. loc., 1989, 386, il quale peraltro si è adeguato alla
determinazione catastale.
25 Pret. Roma 7 febbraio 1989, in Arch. loc., 1989, 702 e in Foro it. 1989, I, 2642, ammissiva della tesi
che un appartamento sito in un edificio di interesse storico-artistico (come pure in un castello) anche se
considerato autonomamente, e cioè come specifico oggetto di un rapporto di locazione, continua a far
parte, agli effetti del “prestigio”, del complesso di cui fa parte e quindi del più vasto ed unitario
complesso. Vi è cioè una sorta di unitarietà dell’immobile prestigioso che si riverbera su tutte le singole
porzioni.
Il criterio dell’unitarietà del bene è un indirizzo ormai costante nella giurisprudenza della S.C. che ha
ritenuto la non operatività del diritto di prelazione a favore del conduttore allorché l’immobile
unitariamente considerato divenga oggetto di compravendita. Per altro verso, poi, sarebbe ben difficile
attribuire a siffatte porzioni d’immobile una diversa categoria catastale, in quanto il classamento di ogni
singola unità immobiliare va operato collocando la stessa in quelle categorie prestabilite nella zona
censuaria, previ gli opportuni raffronti con l’unità-tipo per gli immobili in questione, proprio perché
aventi ognuno particolari caratteristiche non assimilabili ad un tipo, sicché non sarebbe tecnicamente
possibile individuare l’immobile base e, quindi, operare il raffronto. Pertanto è da ritenersi che
l’appartamento facente parte di un certo “palazzo” di pregio artistico (o di un castello) sarà sempre e
comunque “unico” e diverso da tutti gli altri appartamenti ubicati in altri palazzi (anch’essi di pregio
artistico) o in altri castelli. Nello stesso senso, nella giurisprudenza di merito, si sono pronunciate Pret.
Palermo 12 maggio 1998, in Arch. loc., 1999, 144; Trib. Milano 8 maggio 1997, in Arch. loc., 1998, 424;
Pret. Monza 3 febbraio 1996, in Arch. loc., 1996, 416.
26 Pret. Parma 11 novembre 1995, in Arch. loc., 1996, 776; Pret. Chieti 17 giugno 1994, in Arch. loc.,
1995, 177.
X24
24
riguardo alla loro destinazione di fatto, potrebbero essere compresi in altre categorie.
Invero la maggior parte delle categorie riportate nel Quadro Generale si caratterizza per
la destinazione dell’unità immobiliare; la categoria A/9, invece, si caratterizza per la
natura intrinseca della costruzione (castello o palazzo di eminenti pregi artistici e sto-
rici), indipendentemente dalla sua destinazione. Bisogna, quindi, interpretare il
significato di questo isolato criterio di qualificazione, tenendo presente che il predetto
rapporto tra “destinazione” e “intrinseca natura” non può essere di integrazione, ma
soltanto di alternatività, ben potendo accadere che l’intero edificio (castello o palazzo)
abbia una destinazione corrispondente ad altre categorie, sicché dare valore alla destina-
zione per l’individuazione della categoria comporterebbe l’impossibilità di tener conto,
sia pure solo marginalmente, dell’intrinseca natura dell’immobile.
Alcune considerazioni inducono a ritenere che il suesposto problema vada risolto in
senso affermativo.
In primo luogo, che un castello o un palazzo, solo perché di eminente pregio artistico
o storico, non possa avere nessuna delle tante destinazioni considerate nel citato
“Quadro Generale delle Categorie” contrasta con l’attuale realtà: è notorio, al contrario,
che il più delle volte castelli e palazzi hanno oggi precise destinazioni (ad esempio
quelle di biblioteca, di accademia o di museo previste espressamente nella categoria
B/6), sicché è inimmaginabile che si sia istituita la categoria specifica A/9 per castelli e
palazzi sul presupposto che essi non siano adibiti a nessuna delle destinazioni indicate
nel Quadro e senza neppure avvertire in tal caso la necessità di esplicitare tale requisito
indubbiamente anomalo. In riferimento a quest’ultimo, infatti, non può trovare
applicazione il noto principio ermeneutico applicabile anche ai regolamenti, secondo cui
il legislatore ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit.
In secondo luogo, richiedere che, per essere compresi nella categoria A/9, castelli e
palazzi non debbano avere nessuna delle destinazioni previste per altre categorie
sarebbe contrario alla valorizzazione di tali beni culturali, voluta dal legislatore e che
tanto più proficuamente si realizza quanto più i suddetti edifici, pur rimanendo inalterati
nel loro aspetto esterno e/o interno, continuino a far parte viva del nostro ambiente.
In terzo luogo il mutamento di criterio di elencazione, che la categoria A/9 evidenzia
se raffrontata con tutte le altre, ben può spiegarsi attribuendo il carattere di eccezionalità
agli immobili ai quali si riferisce, nel senso, cioè, di ritenere che si sia voluto
ricomprendere nell’A/9 tutti i castelli e i palazzi di interesse culturale qualunque sia la
27 Cass. 19 novembre 1993 n. 11445, in Mass. Giur. It., 1993, Corriere Trib., 1993.
X25
25
loro destinazione e la natura del reddito da essi ricavato. La configurabilità di
un’eccezione al riguardo non contrasta affatto né col principio della capacità
contributiva di ciascuno quale criterio fondamentale di tassazione, né con quello della
parità di trattamento, sanciti rispettivamente negli artt. 3 e 53 della nostra Costituzione.
Se è vero, infatti, che il riconoscimento della categoria A/9 è molto ambita in quanto
comporta solitamente un imponibile minore, è pur vero, però, che tale agevolazione è
accordabile soltanto agli immobili che, come quelli dei quali qui trattasi, siano stati
dichiarati, con atto amministrativo notificato ai proprietari, di interesse artistico e
storico ai sensi della legge sui beni culturali. Il che comporta per i proprietari vincoli e
oneri gravosi. Di fronte ad un così gravoso complesso di vincoli e di obblighi ai quali
risulta soggetto il proprietario di immobili “notificati”, il fatto che, per la parte più
cospicua di essi (castelli e palazzi), sia stata prevista una classificazione censuaria di
favore non rappresenta certo un privilegio, bensì una sorta di equa compensazione per i
rilevanti pregiudizi che tali vincoli e obblighi provocano al proprietario anche sul piano
economico, riducendone, quindi, per quel che qui interessa la relativa capacità contribu-
tiva.
Infine, la stessa Agenzia delle Entrate ha finito col ritenere che soltanto la
destinazione abitativa dei suddetti edifici possa essere compatibile con il
riconoscimento della categoria A/9, escludendo le destinazioni commerciali quali, ad
esempio, quelle ad uffici o ad alberghi. Siffatta discriminazione non appare, tuttavia,
ragionevole. Se è vero infatti, che la destinazione “albergo o pensione” è prevista nel
Quadro Generale delle Categorie nel gruppo “D”, è anche vero che quella di “ufficio o
studio privato” è prevista nello stesso gruppo “A” in cui sono inclusi i castelli o i pa-
lazzi dei quali qui trattasi. Ciò impedisce di ritenere che i castelli e i palazzi di cui alla
categoria A/9 possano essere solo quelli destinati ad abitazione per il solo fatto d’essere
stati inclusi nel gruppo “A”. D’altra parte, se è vero che i castelli originariamente
servivano ad abitazione dei signori feudali o rinascimentali che li possedevano, è vero
anche che non erano affatto escluse altre destinazioni sia pure secondarie e di natura
commerciale (quali botteghe, laboratori e magazzini) connesse con l’economia curtense
dell’epoca. Quanto ai palazzi, poi, essi in tutte le epoche hanno spesso avuto vani
terranei adibiti agli usi più diversi da quelli abitativi (rimesse di veicoli, magazzini,
uffici, negozi). Ritenere, quindi, che la categoria A/9 sia attribuibile solo a castelli o
palazzi adibiti per intero ad abitazione ovvero soltanto a quelle porzioni di essi che
abbiano tale destinazione sarebbe, nel silenzio del legislatore, tanto arbitrario quanto
X26
26
privilegiare altre destinazioni o, al limite, escluderle tutte.
Alla luce delle considerazioni esposte si deve ritenere che, qualora il castello o il
palazzo di eminente pregio artistico o storico sia diviso catastalmente in più unità
immobiliari distinte, non è possibile che talune di esse possano essere classificate in
categoria diversa dalla A/9 per effetto della loro attuale destinazione ad uso
commerciale (quali alberghi, negozi, uffici, magazzini, rimesse). Infatti: a) se il pregio
storico o artistico è stato riconosciuto dal competente Ministero all’edificio in toto et in
qualibet sua parte; b) se, conseguentemente, gli oneri e i vincoli gravanti la proprietà di
esso non possono non riferirsi anche ad ogni singola sua parte, sicché il reddito di cui
ciascuna è suscettibile deve essere considerato pro parte pur sempre minore di quello
apparente per effetto di tutti quei pesi che gravano i beni culturali e che in precedenza si
sono ricordati; c) se è vero che sarebbe arbitrario, nel silenzio del legislatore, ritenere
compatibile con l’inquadramento nella categoria A/9 solo gli edifici destinati ad
abitazione; non può non concludersi che detta categoria deve essere attribuita a ciascuna
unità immobiliare in cui l’edificio si trovi catastalmente diviso, quale che sia la
destinazione che essa abbia e la natura del reddito ricavatone.
Né meno infondate sono le contrarie argomentazioni svolte sulla base dell’art. 2 della
legge 2 agosto 1982 n. 512 (regime fiscale dei beni di rilevante interesse culturale).
Detta norma così recita: “L’aggiornamento dei redditi degli immobili riconosciuti di
interesse storico o artistico ai sensi della legge 1° giugno 1939 n. 1089 (e successive
modificazioni e integrazioni) è effettuato mediante l’applicazione del minore tra i
coefficienti previsti per i fabbricati”. E innegabile che una siffatta dizione sembra
presupporre che immobili, pur riconosciuti di interesse storico o artistico, si trovino
classificati in categorie diverse dall’A/9. Ma tale constatazione sarebbe veramente
ostativa alla tesi che qui si giudica preferibile soltanto se fosse vero che “castelli e
palazzi” esauriscano l’intera categoria degli immobili di interesse storico e artistico,
oggetto dell’art. 2 della citata legge n. 512 del 1982. Il che non risponde al vero: e per
rendersene conto basti pensare che nella suddetta categoria rientrano anche immobili
che, pur avendo indubbi pregi storici o artistici, non possono essere considerati né
castelli, né palazzi, quali, ad esempio, ville, giardini, portici, gallerie, case di semplice
fattura e di piccola mole (quale può essere, ad es. la casa natale di un personaggio
illustre di umili origini), singoli locali di immobili più complessi. “Castello”, invero,
significa, “grande e maestosa residenza signorile (almeno in origine), strutturata a
fortificazione, tipica dimora di signori feudali o rinascimentali o costruita anche in
X27
27
epoca più tarda ma a somiglianza di essa”. E per “palazzo”, d’altra parte, deve
intendersi: “edificio di notevole impegno e sviluppo architettonico, adibito nel suo
complesso ad abitazione signorile o a sede di pubblici uffici e – oggi per estensione –
caseggiato cittadino, ma pur sempre di notevole mole unitaria e a più piani, compren-
dente un numero notevole di appartamenti ed, eventualmente, di negozi e uffici o
adibito ad altre destinazioni di notevole spicco socio-economico”.
Queste definizioni sono sufficienti per dimostrare che la categoria A/9, lungi dal poter
essere attribuita a tutti gli immobili riconosciuti di interesse storico o artistico ai sensi
della legislazione sui beni culturali, può ricomprendere soltanto edifici di ben specifiche
e non comuni caratteristiche, anche se, certamente, tra i più rilevanti (per qualità anche
se non per quantità) tra tutti quelli che costituiscono il patrimonio culturale della
Nazione e che richiedono più ingenti spese di manutenzione: il che spiega perfettamente
perché meritino, anche fiscalmente, una considerazione particolare.
Siffatto indirizzo interpretativo recepisce un orientamento univoco delle Commissioni
tributarie
28
ed ha trovato sostegno da parte del Giudice delle leggi, che ha ritenuto
costituzionalmente legittima l’interpretazione in parola, osservando che rientra nella
discrezionalità del legislatore e non è manifestamente irragionevole la norma che
considera, ai fini del canone di locazione, i requisiti oggettivi dell’immobile,
attribuendo rilievo al particolare pregio storico o artistico che esso presenta
29
.
Per completezza, va peraltro rammentato che la tematica appare riproposta dalla
Suprema Corte che, tornata in argomento e discostandosi dal precedente indirizzo, ha
affermato che, ai fini dell’applicabilità o meno delle norme sull’equo canone, i palazzi
di interesse storico o artistico vanno considerati di categoria A/9 solo se destinati ad abi-
tazione, anche se tale destinazione non deve necessariamente comprendere l’intero
palazzo e può essere relativa pur ad una sola parte di esso, allorché tale parte,
nonostante le minori dimensioni, si possa considerare, ripetendo le caratteristiche
28 Comm. trib. Bergamo 18 settembre 1995, in Arch. loc., 1996, 592; Comm. trib. Piacenza 19 ottobre
1993. in Riv. giur. trib., 1994, 601; Comm. trib. Piacenza 25 marzo 1992, in Foro it. Rep., 1992, voce
Catasto, n. 23; Comm. trib. Piacenza 20 gennaio 1992, in Arch. loc., 1992, 189; l’avviso è accolto anche
dalla Corte dei conti (Corte conti 14 febbraio 1994, in Arch. loc., 1994, 394).
Il giudice, ove ritenga non conforme alla legge l’atto di classamento dell’unità immobiliare può,
disapplicando l’atto di classamento operato dall’autorità amministrativa, determinare, in via incidentale,
al solo fine di accertare l’applicabilità della l. 431/1998, la categoria catastale ad essa più consona, senza
che rilevi il mancato ricorso alla Commissione Tributaria avverso quel classamento, attesa la completa
autonomia del rapporto locativo rispetto a quello tributario (Cass. 24 marzo 1997 n. 2577, in Giur.it.,
1997, I, 1, 1040; Cass. 7 aprile 1987 n. 3364, in Mass. Giur. It., 1987).
29 Corte cost., 15 luglio 1997, n. 237, in Giust. Civ., 1997, I, 2366; Giur. Costit., 1997, 2265; Arch. loc.,
1997, 582; Corriere Giur., 1997, 10, 1222; Foro It., 1997, I, 2759; Cons. Stato, 1997, II, 1091.
X28
28
architettoniche-costruttive del tutto, un palazzo di eminenti pregi storici o artistici,
secondo l’incensurabile valutazione del giudice di merito
30
.
Tale ultima soluzione interpretativa sembra, ormai, avere preso il sopravvento,
giacché confermata per ben due volte
31
. Allo stato, dunque, può dirsi che la
destinazione abitativa può essere relativa pur ad una sola parte del palazzo, quando tale
parte, nonostante le minori dimensioni, si possa considerare appartenente alla categoria
secondo la valutazione del giudice di merito.
1.2.5. Profili fiscali degli immobili di interesse artistico e storico
L’annosa querelle interpretativa, che oppone gli uffici finanziari ai contribuenti –
sostenuti, oltre che dalla posizione espressa dalla Cassazione, anche dalla prevalente
dottrina e dalla giurisprudenza di merito, salvo rare eccezioni
32
– concerne
30 Cass. 19 novembre 1993 n. 11445, in Corriere Trib., 1993; Cass. 17 aprile 2000 n. 4922, in Mass. Giur.
It., 2000, in Foro It., 2000.
31 Cass. 24 giugno 2003 n. 10013, in Guida al Diritto, 2003, 39, 56; Mass. Giur. It., 2003; Arch. loc.,
2003, 843; Gius, 2003, 24, 2802; Rass. Locaz. Condom., 2003, 560; Arch. Civ., 2004, 536; Cass. 10
agosto 2004, n. 15422, in Mass. Giur. It., 2004; Arch. loc., 2005, 86; Mass. CED Cassazione, 2004.
32 Sul criterio di determinazione del reddito su base catastale, quale criterio generale che deve trovare
applicazione indipendentemente dalla circostanza che l’immobile sia locato, si vedano, ex multis, Sforza
Fogliani, Locazione di immobili storico-artistici: questioni tributarie connesse e non, in Arch. loc., 1992,
3 ss.; Solarino, Determinazione del reddito dei fabbricati di interesse storico o artistico, in Boll. Trib.,
1995, 226; Cattabriga, Locazione di immobili di interesse storico o artistico ininfluente per la
determinazione della base imponibile, in Dir. e Prat. Trib., 1995, II, 1341 ss.; Baldassari, Criteri di
determinazione del reddito di fabbricati di interesse storico e artistico, in Riv. Giur. Trib., 1995, 622;
Chirichigno, Determinazione del reddito dei fabbricati di interesse storico o artistico, in Riv. Dir. Trib.,
1996, II, 887 ss.; Capolupo, Le imposte sui redditi dei beni di interesse storico e culturale, ibidem; Luca-
Servadei, Tuir – Immobili di interesse storico o artistico, in Fisco, 1997, 4207 ss.; Padovani, Riflessioni in
tema di trattamento fiscale degli immobili di interesse storico ed artistico, in Rass. Trib., 1997, 979 ss.;
Ferrati, Considerazioni in tema di determinazione del reddito imponibile degli immobili di interesse
storico e artistico, in Riv. Giur. Trib., 1997, 1088 ss.; Alemanno, Immobili di interesse storico o artistico:
imposte sul reddito e dintorni, in Boll. Trib., 1997, I, 796 ss., Id., Ancora sugli immobili di interesse
storico o artistico concessi in locazione, con accenni sulle competenze in materia di rimborsi ex artt. 37
del D.P.R. n. 602/1973, nella fase transitoria di riforma dell’Amministrazione finanziaria ed in
prospettiva futura anche sulle controversie, ibidem, 1819 ss.; Rebecca-Moro, Immobili di interesse
storico o artistico – Imposte sul reddito e Ici, ivi, 1997, 13261 ss.; Id., Immobili di interesse storico o
artistico – Imposte sul reddito ed indirette, ivi, 1999, 6100 ss.; Caumont Caimi, Sui criteri per la
determinazione del reddito degli immobili di interesse storico ed artistico, in Boll. Trib. 1997, 796 ss.;
Id., Immobili storici: chiuso il capitolo imposte dirette, si apre quello delle indirette, in Dir. Prat. Trib.,
1999, II, 1031 ss.; Mastroiacovo, Le locazioni di immobili di interesse storico o artistico, in Rass. Trib.,
2002, 573 ss. Contra, cfr. Annecchino, Beni culturali e benefici fiscali, in Foro It., 1994, I, 3490 ss.; Id.,
Equivoci in tema di tassazione degli immobili vincolati, ivi, 1999, I, 1677 ss., secondo il quale,
l’agevolazione fiscale «incondizionata» al possesso di beni culturali, non solo risulta priva di
giustificazione, ma finisce per essere un privilegio «costituzionalmente illegittimo e socialmente
inaccettabile». In giurisprudenza, in linea con l’orientamento della prevalente dottrina, si segnalano,
Comm. trib. I grado Pisa, Sez. IV, n. 259 del 1994, in Boll. trib. infor., 1995, 226; Id. Venezia, Sez. III, n.
298 del 1995, in Dir. Prat. Trib., 1995, II, 1339 ss.; Id. Firenze, Sez. II, n. 117 del 1995, in Riv. Dir. Trib.,
1996, II, 885 ss.; Id. Perugia, Sez. VI, n. 257 del 1996, in bancadati «il fiscovideo»; Id. Reggio Emilia,
Sez. VII, n. 20 del 1996, in bancadati Ipsoa; Comm. trib. prov. Treviso, Sez. I, n. 83 del 1998; Id.
Milano, Sez. XXXVIII, n. 290 del 1997. Contra, Comm. trib. I grado Firenze, Sez. VIII, n. 418 del 1995;
Comm. trib. prov. Modena, Sez. III, n. 196 del 1997, che copia pedissequamente la decisione della
X29
29
l’individuazione del criterio applicabile, ai fini fiscali, per la determinazione del reddito
degli immobili di interesse storico o artistico concessi in locazione.
La Suprema Corte conferma l’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale
sviluppatosi intorno alla vexata quaestio relativa alla tassazione degli immobili di
interesse storico-artistico
33
, favorevole alla tassazione in base alla rendita catastale.
La Circolare 9/E adottata dall’Agenzia delle Entrate il 14 marzo 2005 relativa alla
«Determinazione del reddito degli immobili di interesse storico e/o artistico e gestione
delle relative controversie»
34
, benché abbia assunto rilievo decisivo nel contesto del
lungo e faticoso cammino verso il riconoscimento di una effettiva tutela delle ragioni
dei contribuenti proprietari di immobili di pregio storico-artistico, non era riuscita a
porre fine all’annosa questione, ma, ancora una volta, confermava l’orientamento
restrittivo e penalizzante dell’Amministrazione finanziaria contrario all’interpretazione
Comm. trib. I grado Firenze, Sez. VIII, n. 418 del 1995, comprese le sviste e gli errori formali; Comm.
trib. reg. Firenze, Sez. XXXI, dec. n. 5 del 1997, ove si afferma che la previsione dell’art. 11, 2° comma,
della legge n. 413 del 1991 ha finalità e contenuti antielusivi ed è destinata, in presenza delle disposizioni
agevolative, già contenute nell’art. 134, 3° comma, del T.U.I.R., a disciplinare unicamente la
determinazione del reddito degli immobili non censiti in catasto e che non siano locati. Pertanto, qualora
l’immobile sia locato, secondo la Commissione tributaria tornerà applicabile il regime ordinario di
tassazione ricavabile dal combinato disposto degli artt. 34, 129 e 134 T.U.I.R. Si tratta di decisioni
isolate, rispetto all’orientamento della giurisprudenza di merito di cui sopra, motivate da argomentazioni
assolutamente confuse ed incoerenti (Alemanno, Immobili di interesse storico o artistico: imposte sul
reddito e dintorni, cit., 798).
33 Per la prima volta la Corte di Cassazione si è pronunciata sull’argomento con sent. n. 2442 del 1999,
affermando che nel caso di locazione dell’immobile storico la tassazione debba avvenire in base alla
rendita catastale, ovvero in relazione alla minore delle tariffe d’estimo della zona in cui è situato
l’immobile vincolato. In altre parole, l’applicazione dell’art. 11, 2° comma, della legge n. 413 del 1991,
quale «norma recante l’esclusiva ed esaustiva disciplina per la fissazione dell’imponibile rispetto agli
edifici di interesse storico o artistico», consentirebbe l’imposizione della più bassa delle tariffe d’estimo
della zona a prescindere dalla locazione del bene a canone superiore. Successivamente, si vedano, ex
plurimis, Cass., sentt. nn. 5740 e 7408 del 1999, 8038, 9945 e 10135 del 2000, 11211 del 2001, 12790 del
2002, 14480, 17685 del 2003, 368, 13687, 13694, 15531, 15537, 15671, 19149, 19519, 20354, 20533 del
2004, 924 e 1383 del 2005. Tuttavia, si veda Cass. sent. n. 10859 del 2005 ove viene circostritta
l’operatività del principio di cui all’art. 11, 2° comma, della legge n. 413/1991 ai soli immobili che siano
oggetto del «vincolo diretto» disciplinato dalle regole sui beni del patrimonio storico e artistico,
escludendo quindi gli immobili oggetto del «vincolo indiretto». Peraltro, la posizione assunta dalla
giurisprudenza di legittimità è stata ampiamente condivisa dai Tribunali amministrativi che si sono
pronunciati in merito alla disapplicazione dei decreti e dei provvedimenti contenenti le istruzioni
ministeriali alle dichiarazioni dei redditi (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, ordd. nn. 2323 e 4385 del 2000;
Cons. di Stato, ordd. nn. 1913 e 1655 del 2000; in tali occasioni i giudici del Consiglio di Stato, chiamati
a giudicare sulla revoca dell’ordinanza di sospensione del modello delle istruzioni alla dichiarazione dei
redditi, tramite il richiamo, in punto di fumus boni iuris, all’orientamento della Corte di cassazione, che
esclude la tassabilità dei canoni di locazione degli immobili soggetti a vincolo storico o artistico, hanno
confermato la sospensiva adottata dal Tribunale amministrativo regionale, ribadendo l’erroneità
dell’interpretazione propugnata dall’Amministrazione finanziaria).
34 L’art. 6 della Circolare n. 9/E adottata dall’Agenzia delle Entrate ha preso atto delle pronunce della
Corte costituzionale e del consolidato orientamento della Corte di Cassazione, ritenendo non
ulteriormente sostenibile la tesi interpretativa che, in via generalizzata, nega l’estensione del trattamento
speciale previsto dall’art. 11, comma 2, della l. n. 413 del 1991 agli immobili di interesse storico e/o
artistico concessi in locazione. Pertanto devono intendersi superate tutte le istruzioni precedentemente
fornite in contrasto con l’orientamento giurisprudenziale della Corte di Cassazione.
X30
30
letterale, logico-sistematica della norma e soprattutto alla politica fiscale già da tempo
avviata dal legislatore tributario. Essa circolare aveva riconosciuto che l’imponibile,
derivante dalla locazione di immobili di interesse storico e artistico, andava calcolato
applicando la più bassa delle tariffe d’estimo della zona
35
, a prescindere dalla locazione
del bene a canone superiore, ma l’operatività di detto criterio non si estendeva al di là
dei fabbricati di natura abitativa.
L’Amministrazione finanziaria ha sempre sostenuto che, relativamente agli immobili
di interesse storico e/o artistico concessi in locazione, il reddito da dichiarare scaturisce
dal confronto tra il reddito effettivo, opportunamente diminuito della percentuale
deducibile, e la rendita catastale
36
. Viceversa, per quelli non locati, indipendentemente
dalla categoria loro attribuita o attribuibile, si è ritenuto che in ogni caso dovesse farsi
riferimento alla minore delle tariffe d’estimo della zona censuaria in cui si trovano.
La querelle interpretativa tra Amministrazione Finanziaria e contribuenti ha avuto
origine dalla esatta applicazione delle disposizioni dell’art. 11, comma 2, della l. n.
413/1991 allorché viene previsto che “in ogni caso
37
, il reddito degli immobili
riconosciuti di interesse storico o artistico… è determinato mediante l’applicazione
della minore tra le tariffe d’estimo previste per le abitazioni della zona censuaria nella
quale è collocato il fabbricato”.
35 Occorre precisare che con il termine “minore tra le tariffe d’estimo”, non s’intende la minore tariffa
prevista per gli immobili appartenenti alla stessa categoria, ma la minore tariffa prevista per le abitazioni
situate nella medesima zona in cui si trova l’immobile.
36 Cfr. art. 37 del T.U.I.R., approvato con D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. La regola generale prevista
per tutti i fabbricati dispone che il reddito medio delle unità immobiliari debba essere determinato,
secondo le norme della legge catastale, mediante l’applicazione delle tariffe d’estimo. Tuttavia, nel caso
di immobili concessi in locazione, qualora il canone di locazione, ridotto forfetariamente del 15%, risulti
superiore al reddito catastale, esso, al netto della riduzione, costituirà la base imponibile dell’Irpef. In
dottrina, si vedano Cappellini – Lugano, Nuova disciplina fiscale del reddito delle persone fisiche e delle
società, in Il sole 24 ore, 2007; Cavandoli, Determinazione del reddito degli immobili di interesse storico
o artistico, in Vita Notar., 2000, 767; Lucariello, Note riepilogative sul trattamento tributario degli
immobili di interesse storico e artistico, in Riv. Notar., 2000, 429).
Pertanto, il contribuente dichiarerà il reddito catastale, solo qualora quello locativo non sia superiore. In
tale contesto, si inserisce l’art. 11 della legge n. 413 del 1991, che, dopo aver apportato una serie di
modifiche al Testo Unico delle imposte dirette, al 2° comma statuisce che in ogni caso, il reddito degli
immobili riconosciuti di interesse storico o artistico, ai sensi dell’art. 3 della legge 1° giugno 1939, n.
1089 e successive modificazioni e integrazioni, è determinato mediante l’applicazione della minore tra le
tariffe d’estimo previste per le abitazioni della zona censuaria nella quale è collocato il fabbricato»
(Sull’argomento si veda, Sterpi, Dalla ciliegina sulla torta alla torta, in La defiscalizzazione
dell’investimento culturale, a cura dell’Osservatorio Impresa e cultura, Torino, 2003, 46 ss.).
37 Sull’applicabilità del brocardo latino alle disposizioni costituzionali, si veda Cicconetti, Le fonti del
diritto italiano, Milano, 2001, 34, ove secondo l’A. non è necessaria l’interpretazione quando, in presenza
di disposizioni univoche, si abbia «una perfetta, evidente ed immediata coincidenza tra disposizione e
norma, bastando in questi casi la mera lettura del testo per comprenderne il significato». Contra, Mortati,
Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova, 1975, 354, secondo il quale sarebbe «ovvio che la claritas non si
può altrimenti accertare che con la previa interpretazione».
X31
31
A tale proposito, il Ministero delle Finanze, in due circolari (CM10 giugno 1993 n. 7 e
30 maggio 1995, n. 154), ha sostenuto che la disposizione in esame non fosse
estensibile anche alle ipotesi di locazione dell’immobile e che, di conseguenza, agli
immobili vincolati locati dovevano essere applicate “tutte le regole relative alla
tassazione sulla base del reddito effettivo”.
A sostegno e conferma delle proprie tesi, il Ministero si è espresso ancora nella nota n.
42935 del 25 febbraio 2000 e nella Circolare 20 giugno 2002, n. 55/E.
Secondo l’orientamento, palesemente restrittivo, a lungo sostenuto
dall’Amministrazione finanziaria, presupponendo che l’espressione «in ogni caso»
assuma il significato di «in ogni altro caso», cioè «in caso di mancata locazione e
mancato accatastamento»
38
, il criterio della minore tra le tariffe d’estimo si dovrebbe
applicare agli immobili riconosciuti di interesse storico o artistico, ex lege n. 1089 del
1939 e sue modificazioni
39
– richiamata dall’art. 1, secondo comma, lett. a, della legge
n. 431 del 1998 – solo qualora tali fabbricati non siano censiti in catasto o non siano
locati a terzi
40
. Peraltro, il Ministero delle Finanze facendo leva sulla nuova disciplina
38 Infatti, occorre precisare che l’art. 11, 1° comma, sostituendo il secondo comma dell’art. 129 del
T.U.I.R., dispone che «per i fabbricati dati in locazione, qualora per effetto di regimi legali di
determinazione del canone questo, ridotto del 25%, risulta inferiore per oltre un quinto al reddito medio
ordinario di cui al 1° comma dell’art. 37, il reddito imponibile è determinato dal canone di locazione
ridotto del 25% (…)».. Tuttavia, è proprio contestualizzando la norma in questione nel quadro normativo
in cui è inserita che la Suprema Corte la qualifica come «esplicazione e completamento della norma
dettata dal secondo comma dell’art. 129 come appena sostituito». Affermare che la disposizione della cui
interpretazione si dubita si riferisca esclusivamente alla determinazione del reddito per gli immobili di
interesse storico-artistico, ove non locati, «toglierebbe qualsiasi valore all’inciso in questione relegandolo
nel limbo del pleonastico» (Cass. Sez. V n. 2178 del 3 febbraio 2005, in Mass. Giur. It., 2005). Peraltro,
anche se la locuzione «in ogni caso» significasse «in ogni altro caso», cioè nel caso di non locazione degli
immobili, pur prescindendo dall’eccessiva forzatura di tale esegesi, essa consentirebbe comunque una
lettura della norma a favore del contribuente, dal momento che l’ipotesi contemplata dall’art. 11, 1°
comma, della legge n. 431 del 1991, concerne le locazioni a regime legale di determinazione del reddito
e, pertanto, ricondurrebbe, in ogni altro caso – ovvero, nelle ipotesi di locazione a canone libero – alla
tassazione sulla base della rendita catastale agevolata, tutelando egualmente le ragioni del contribuente
(Cass. Sez. I, n. 2442 del 18 marzo 1999, in Mass. Giur. It.; Commiss. Trib. Reg. Lazio Roma, Sez.
XXXVIII, n. 12 del 3 febbraio 2006, in Boll. Trib., 2006, 15-16, 1337, nota di Gallo).
39 La legge n. 1089 del 1939 è confluita nel d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del
paesaggio), abrogativo del d.lgs. 490/1999, corretto ed integrato dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156, nonché,
da ultimo, dal d.lgs. 26 marzo 2008, n. 62.
40 Per gli immobili vincolati, concessi in locazione, invece, il reddito imponibile dovrebbe determinarsi
secondo le regole generali stabilite dall’art. 37, comma 4-bis, del T.U.I.R., ossia in misura pari al
maggiore tra il canone risultante dal contratto, ridotto forfetariamente del 15% ed il reddito catastale. Sul
tentativo dell’Amministrazione finanziaria di «adottare in ogni occasione l’interpretazione più sfavorevole
al contribuente» e «penalizzante per gli immobili in esame», si vedano Veroi, Nota a Comm. trib. I grado
Perugia, Sez. VI, n. 257 del 1996, in Fisco, 1996, 6696; Caumont Caimi, Sui criteri per la determinazione
del reddito degli immobili di interesse storico ed artistico, 359. Più approfonditamente, cfr. Fregni, Il
regime fiscale, in Barbati-Cammelli-Squillo (a cura di), Il diritto dei beni culturali, Bologna, 2003, 200
ss.. Contra, Annecchino, Equivoci in tema di tassazione degli immobili vincolati, cit., 1679 ss., secondo
cui la lettura della norma offerta dalla Cassazione e dalla prevalente dottrina si risolverebbe
sostanzialmente in «un regalo a pochi fortunati», «un regalo a chi probabilmente non ha bisogno di
X32
32
delle locazioni, che, confermando la determinazione del reddito sulla base dei canoni
locativi, ha previsto anche con riferimento agli immobili di interesse storico o artistico
un’ulteriore riduzione del 30% dei canoni «concordati», ha sostenuto che le disposizioni
sancite dalla legge n. 431 del 1998 avessero eliminato ogni dubbio, prevedendo
esplicitamente l’imposizione degli immobili sulla base dei canoni di locazione stabiliti
nei contratti
41
.
Sulla scia del suddetto indirizzo ministeriale, una minoritaria giurisprudenza, sia pur
avvalendosi di «deboli ragioni formali»
42
, palesemente erronee e prive di fondamento,
fornisce un’interpretazione dell’art. 11, 2° comma, della legge n. 413 del 1991
favorevole al Fisco
43
. In primo luogo, sostiene la non operatività della norma,
constatando la mancata inclusione della stessa nel corpo del T.U.I.R. Tuttavia, sembra
regali». Sono state numerose le istruzioni e le circolari dal Ministero delle Finanze che confermano tale
posizione, cfr., ex plurimis, le istruzioni per la compilazione del Mod. 740/97, redditi 1996, D. M. 14
febbraio 1997, in Suppl. ord., n. 34 alla Gazz. Uff. del 15 febbraio 1997, n. 38/97, ove l’Amministrazione
dispone che agli immobili di interesse storico o artistico concessi in locazione «devono essere applicate
tutte le regole relative alla tassazione sulla base del reddito effettivo, compreso il confronto tra la rendita
(…) ed il canone di locazione»; più di recente, si vedano le circolari 22/E/2001 e 6/E/2002. Solo con la
circolare 9/E/2005, l’Agenzia delle Entrate, nel prendere atto dell’orientamento giurisprudenziale espresso
dai supremi giudici di legittimità e dalla Corte costituzionale, ha ritenuto non più sostenibile la propria
tesi, ammettendo esplicitamente di uniformarsi all’interpretazione della Corte di Cassazione.
41 Con il comunicato 20 aprile 2000 (in Fisco, 2000, 6216), il Ministero delle Finanze sostiene che la
legge n. 431 del 1998 abbia abrogato l’art. 11, 2° comma, della legge 413 del 1991, dal momento che la
riduzione del 30% prevista dalla successiva legge non avrebbe senso qualora la determinazione del
reddito dovesse avvenire in base al criterio catastale. Nella sentenza n. 2178 del 2005 la Suprema Corte
dichiara palesemente infondata la tesi sostenuta dalle ricorrenti Amministrazioni finanziarie sull’assunto
che, non avendo le disposizioni dettate dalla legge n. 431 del 1998 (Disciplina delle locazioni e del
rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) natura di interpretazione autentica rispetto alla disciplina
contenuta nel secondo comma dell’art. 11 della legge n. 413/1991, le disposizioni della nuova legge, a
norma dell’art. 11, 1° comma, delle preleggi («la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto
retroattivo»), sono inapplicabili alla specie ratione temporis. Da ultimo, sull’interpretazione autentica, si
vedano, ex plurimis, AA. VV., Le leggi di interpretazione autentica tra Corte costituzionale e legislatore,
a cura di A. Anzon, Torino, 2001; A. Pugiotto, La legge interpretativa e i suoi giudici. Strategie
argomentative e rimedi giurisdizionali, Milano, 2003. Inoltre, la Confedilizia, nel ricorso sollevato
dinanzi al Tribunale amministrativo avverso il D. M. di approvazione dell’Istruzione ministeriale alla
dichiarazione dei redditi Mod. 730/00, al fine di ottenere l’annullamento e, in via interinale, la
sospensione delle medesime istruzioni, nella parte in cui dispongono l’obbligo di dichiarare, per gli
immobili vincolati, il reddito da locazione, in luogo della rendita catastale, rileva l’assoluta infondatezza
della tesi sostenuta dall’Amministrazione poiché la legge n. 431 del 1998 «riguarda solo il settore
locatizio e non può aver modificato la normativa fiscale precedente, non essendovi peraltro alcuna traccia
di siffatta intenzione neppure nei lavori preparatori». Per un’analisi più approfondita delle problematiche
connesse alla fattispecie in questione si veda Caumont Caimi, Immobili storici: nuove conferme in tema
di imposte dirette e indirette, in Dir. Prat. Trib., 2000, II, 886 ss..
42 In tal senso, cfr. Caumont Caimi, Sui criteri per la determinazione del reddito degli immobili di
interesse storico ed artistico, 359.
43 Cass. civ., Sez. V, n.11211 del 30 luglio 2002, in Fisco, 2002, 6575, nota di M.G. Dir. e Prat. Trib.,
2003, 2, 293. Sulle molteplici censure mosse nei confronti delle decisioni pronunciate dalla Comm. trib. I
grado Firenze, Sez. VIII, n. 418 del 1995; Comm. trib. prov. Modena, Sez. III, n. 196 del 1997; Comm.
trib. reg. Firenze, Sez. XXXI, dec. n. 5 del 1997, si vedano Alemanno, Immobili di interesse storico o
artistico: imposte sul reddito e dintorni, cit., 798; Padovani, Riflessioni in tema di trattamento fiscale
degli immobili di interesse storico ed artistico, cit., 980; Caumont Caimi, Sui criteri per la
determinazione del reddito degli immobili di interesse storico ed artistico, cit., 359.
X33
33
evidente che inserire o meno una disposizione all’interno di un testo unico rientri nella
valutazione di opportunità operata dal legislatore tributario; anche perché, escludere
l’efficacia di una norma, a causa della sua mancata inclusione nella raccolta,
significherebbe compromettere l’operatività del principio generale secondo cui lex
posterior derogat legi anteriori
44
. Inoltre, la tesi secondo cui la norma in oggetto risulti
applicabile ai soli casi di mancata locazione o mancato accatastamento dell’immobile, in
quanto, alla luce della rubrica in cui è inserita – «Adempimenti strumentali e
disposizioni per contenere l’elusione e per reprimere il contrabbando di tabacchi» – si
attaglierebbe solo a queste ipotesi, ovvero le uniche che potrebbero dare adito a
fattispecie elusive
45
, è facilmente confutabile rilevando l’assenza di un effettivo filo
conduttore che colleghi le molteplici disposizioni contenute nell’art. 11, 2° comma,
della legge n. 413 del 1991
46
.
La lettura propugnata dall’Amministrazione finanziaria, ad avviso della Cassazione,
sembra prescindere dal canone ermeneutico dettato dall’art. 12, 1° comma, delle
«Disposizioni sulla legge in generale», in base al quale, «nell’applicare la legge non si
può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle
parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore».
In primis, il tenore letterale della locuzione «in ogni caso» dovrebbe indurre ex se a
ritenere che il criterio di determinazione della base imponibile di cui all’art. 11, 2°
comma, operi sempre e comunque, cioè in ogni situazione, in ogni circostanza, senza
eccezioni, condizioni o limitazioni. Appare evidente che tale espressione esprime la
chiara ed inequivocabile manifestazione dell’intenzione del legislatore di sottoporre i
fabbricati di interesse storico o artistico all’unico criterio di determinazione
dell’imponibile della rendita catastale (con il beneficio dell’applicazione della minore
delle tariffe d’estimo), indipendentemente dal fatto che tali immobili siano locati,
concessi in comodato, adibiti ad uso abitativo o meno.
Sia la giurisprudenza di legittimità, che quella di merito, hanno costantemente
manifestato un orientamento contrario a quello del Ministero, propendendo per
l’irrilevanza del canone di locazione nella determinazione del reddito degli immobili di
44 Così, Padovani, Riflessioni in tema di trattamento fiscale degli immobili di interesse storico ed
artistico, cit., 981.
45 Uniformandosi all’orientamento da altri sostenuto (Alemanno, Immobili di interesse storico o artistico:
imposte sul reddito e dintorni, cit., 797), non si comprende in che modo l’elusione risulti più contenuta,
negando l’agevolazione, allorquando l’immobile di interesse storico-artistico sia concesso in locazione.
46 In tal senso, Caumont Caimi, Sui criteri per la determinazione del reddito degli immobili di interesse
storico ed artistico, cit., 350.
X34
34
interesse storico-artistico
47
. Detta giurisprudenza ha, in effetti, disconosciuto
l’interpretazione dell’amministrazione finanziaria, statuendo la tassazione di siffatta
categoria di immobili, sempre e comunque in base alla minor tariffa d’estimo della zona
censuaria di ubicazione degli stessi, pur se concessi in locazione.
L’Avvocatura generale dello Stato, con nota n. 136712P del 4 dicembre 2003, ha
dichiarato l’opportunità di un riesame della questione esprimendo parere favorevole
all’abbandono delle controversie pendenti in cui si faccia questione in modo
indiscriminato – senza cioè tener conto dell’uso abitativo o non abitativo – della
rilevanza dei canoni di locazione ai fini della determinazione del reddito degli immobili
in esame, dovendosi ormai ragionevolmente escludere un mutamento dell’indirizzo
giurisprudenziale.
Successivamente l’Amministrazione finanziaria sembra chiudere l’annosa
controversia con una presa d’atto del consolidato orientamento giurisprudenziale,
contrario ai propri dogmi: dapprima, con la circolare n. 9/E del 14 marzo 2005, ha
superato la tesi restrittiva precedentemente sostenuta con specifico riferimento ai soli
immobili a destinazione abitativa; successivamente, con la circolare n. 2/E del 17
gennaio 2006, recependo le sentenze della Cassazione n. 2178 del 3 febbraio 2005
48
,
10860 e 10862 del 23 maggio 2005, sembra aver definito la diatriba interpretativa,
chiarendo che la tassazione agevolata degli immobili storico-artistici sulla base della
minore tariffa d’estimo riguarda sia gli immobili ad uso abitativo, sia quelli ad uso
47 Con le sentenze: Cass. civ., Sez. I del 18 marzo 1999, n. 2442, in Mass. Giur. It., 1999, in Giur.
Imposte, 1999, in Riv. Giur. Edil., 1999, I, in Arch. loc., 1999, Boll. Trib., 1999, in Dir. e Prat. Trib.,
1999, II, nota di Caumont Caimi, in Fisco, 1999, nota di Veroi, in Giur. It., 1999; Cass. 8038/2000; Cass.
9945/2000; Corte Cost., n. 346 del 2003 in Arch. loc., 2004, 44; Cass. 29 settembre 2003 n. 14480, sez V,
in Boll. Trib., 2004, 859; Cass. civ., Sez. V, 12 agosto 2004, n.15671 in Mass. Giur. It., 2004, in Arch.
loc., 2005, 89; Cass. civ., Sez. V, 19 agosto 2004, n.16225, in Arch. loc., 2005, 1, 40; Cass. civ., Sez. V,
del 30 dicembre 2004, n. 24226 in Mass. Giur. It., 2004, in CED Cassazione, 2005; Cass. civ., Sez. V, 16
febbraio 2005, n. 3083 in Mass. Giur. It. , 2005, in CED Cassazione, 2005. Cass. civ., Sez. V, 11 agosto
2004, n.15537 in Mass. Giur. It., 2004, in Arch. loc., 2004, 745, in Arch. loc., 2005, 88.
48 La sentenza n. 2178 del 2005 ha accolto le ragioni dei contribuenti, al fine di «agevolare i proprietari di
tali immobili gravati da elevati costi di manutenzione», considerando quale regime applicabile al reddito
degli immobili riconosciuti di interesse storico o artistico, «la minore tra le tariffe d’estimo previste per le
abitazioni della zona censuaria nella quale è collocato il fabbricato», Respingendo, per infondatezza dei
motivi addotti, tutte le eccezioni di incostituzionalità conseguenti a tale interpretazione, nonostante
comporti una notevole riduzione del gettito per l’erario, violi l’art. 81 della Costituzione, per mancanza di
copertura finanziaria, nonché, leda il principio di eguaglianza. Oltre al principio di diritto ormai
consolidatosi, in base al quale, in tema di imposte dirette, la determinazione del reddito fondiario per gli
immobili di interesse storico o artistico deve effettuarsi sempre con riferimento alla più bassa delle tariffe
d’estimo della zona a prescindere dalla locazione del bene a canone superiore, la Suprema Corte estende
l’operatività di tale beneficio a tutti i fabbricati in questione, compresi quelli adibiti o concessi in
locazione a uso diverso dall’abitazione.
X35
35
diverso da quello abitativo, eguagliando il trattamento fiscale a prescindere dal relativo
utilizzo.
Ma la scarsa chiarezza in ordine alla corretta applicazione della norma in riferimento
alla determinazione del reddito degli immobili storici si è manifestata anche nella
Risoluzione 99/E del 3 agosto 2006, allorché l’Amministrazione Finanziaria ha
affrontato il problema di applicazione della norma de qua ad un fabbricato di interesse
storico-artistico quale bene strumentale di un impresa. L’Agenzia delle Entrate ha
ritenuto che, in tale circostanza, il reddito degli immobili debba sottoporsi alla
disciplina del reddito d’impresa e non a quella dei redditi fondiari.
Tale interpretazione non sembra coerente con la posizione assunta dal Ministero con
la precedente circolare 2/E e non trova alcun conforto nel dettato normativo dell’art. 11
della l. 413/1991, dove non si evidenzia alcuna distinzione, anzi si prescinde dalla
categoria di reddito.
Milita a sostegno di tale ricostruzione la ratio sottesa al regime fiscale dei beni
culturali. Gli immobili in questione devono essere riconosciuti di particolare interesse
dal Ministero della Pubblica Istruzione e sono soggetti a numerosi «vincoli» di carattere
amministrativo, quali ad esempio, il divieto di modifica o restauro senza previa
autorizzazione ministeriale, l’obbligo di provvedere alla conservazione e alla protezione,
l’obbligo di preventiva denuncia al Ministero nel caso di trasferimento della proprietà o
detenzione, il diritto di prelazione dello Stato nel caso di cessione. Il complesso degli
oneri gravanti per legge sulla proprietà di tali beni altro non è che il riflesso della tutela
costituzionale loro garantita dall’art. 9 della Costituzione, dal momento che un’effettiva
tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazione può essere
garantita solo sommando le iniziative e gli sforzi pubblici con quelli dei privati.
Pertanto, non è logico dubitare dell’opportunità, né della costituzionalità della scelta
legislativa che consente di fissare l’imponibile dei beni di interesse storico-artistico
sulla base del reddito catastale, anziché facendo riferimento al canone di locazione, in
quanto appare evidente «l’esigenza di agevolare i proprietari di quegli immobili» sia (…)
«per l’obiettiva difficoltà di desumere dal reddito locativo il reddito effettivo», sia «per
la forte incidenza dei costi di manutenzione e di conservazione degli immobili
medesimi»
49
. In altre parole, l’agevolazione fiscale trova una ragionevole
49 Così, Cass. sent. n. 2442 del 1999. Tale sentenza è annotata favorevolmente da Veroi, Per la
Cassazione il reddito degli immobili storici locati è costituito dalla rendita catastale, in Fisco, 1999, 6168
ss.; Alemanno, Esclusività della speciale disciplina di cui all’art. 11, 2° comma, l. 413/91, per tassazione,
ai fini delle imposte sui redditi (e solo a quei fini?), degli immobili di interesse storico od artistico, in
X36
36
giustificazione nell’esigenza di tutelare i contribuenti già gravati dal complesso di oneri
che se «da un lato compromettono la capacità contributiva», «dall’altro limitano la
disponibilità e la commerciabilità dell’immobile»
50
. Sin dalla legge n. 582 del 1982
(cosiddetta legge Scotti), si è sviluppata ed evoluta una ricca legislazione in materia di
agevolazioni tributarie, relative agli immobili di interesse storico-artistico, indice
dell’utilizzazione del beneficio fiscale quale strumento per reintegrare i proprietari di
beni vincolati degli oneri ad essi connessi
51
. Dal combinato disposto dell’art. 3 con l’art.
53 della Costituzione emerge l’ormai consolidato principio di diritto secondo cui «la
legge tributaria deve trattare in modo eguale i fatti economici che esprimono pari
capacità contributiva e deve trattare in modo differenziato i fatti che esprimono capacità
contributiva differenziata»
52
.
Boll. Trib., 1999, 833 ss.; Caumont Caimi, Immobili storici: chiuso il capitolo imposte dirette, si apre
quello delle indirette, cit., 1031 ss. Contra, cfr. Annecchino, Equivoci in tema di tassazione degli
immobili vincolati, ivi, 1999, I, 1677 ss., che prescindendo dall’ambiguità del dato letterale di cui all’art.
11, 2° comma, della legge n. 413 del 1991, critica l’orientamento sostenuto dalla Corte in quanto, a suo
avviso, contrario ai principi del sistema fiscale e ai precetti costituzionali in materia. L’autore ritiene priva
di giustificazione l’agevolazione tributaria accordata ai proprietari di immobili di interesse storico-
artistico, non comprendendo il motivo per cui, traendo essi cospicui proventi dalla cessione a terzi dei
loro fabbricati, possano pagare un imponibile irrisorio. Sostiene l’autore che privilegiare tali contribuenti
non solo non significa favorire la conservazione dei loro immobili ma addirittura può ostacolare la finalità
di tutela dei beni culturali. L’autore (cfr. Id., Beni culturali e benefici fiscali, cit., 3494) sostiene che
l’applicazione del criterio previsto dall’art. 11, 2° comma, della legge n. 413/1991 agli immobili di pregio
storico concessi in locazione consentirebbe di «detassare e basta», ossia di privilegiare i più alti redditieri,
ai quali in sostanza verrebbe accordata un’agevolazione fiscale – pur ritraendo essi ingenti canoni locativi
– indipendentemente da un effettivo impegno rivolto alla promozione e alla conservazione dei beni
culturali. Conforme al precetto ex art. 9 Cost. è invece la legge n. 512/1982 che subordina l’agevolazione
fiscale alla destinazione a museo o biblioteca dell’immobile.
50 In tal senso, cfr. Comm. trib. I grado Firenze, Sez. II, n. 117/1995, ove si rileva che la locuzione «in
ogni caso», il tenore letterale della norma nel suo complesso e la sua collazione rendono inequivocabile
l’applicabilità del criterio di cui all’art. 11, 2° comma, della legge n. 413 del 1991, anche qualora il
fabbricato sia locato.
51 Sul regime fiscale dei beni di interesse storico-artistico, si vedano, ex plurimis, Alibrandi-Ferri-
Pasolini-Dall’Onda, Il nuovo regime tributario dei beni culturali (commento alla l. 2 agosto 1982, n. 512),
Milano, 1983; Consoli, voce «Beni culturali – Diritto tributario», in Enc. Giur. Treccani, Roma, 1988;
Tamiozzo, La legislazione dei beni culturali e ambientali, Milano, 1998, 180 ss.; Alibrandi-Ferri, I beni
culturali e ambientali, Milano, 2001; De Piaggi, Il regime fiscale dei beni sottoposti a vincolo di interesse
artistico, storico, archeologico ed etnologico, in Dir. Prat. Trib., I, 1999, 243; Fregni, Il regime fiscale,
cit., 197 ss.; Marino, Aspetti fiscali del settore dei beni culturali tra strumenti di sostegno e agevolazioni
al mecenatismo, in Bilancia (a cura di), La valorizzazione dei beni culturali tra pubblico e privato. Studio
dei modelli di gestione integrata, Milano, 2005, 337 ss..
52 Per tale orientamento, si veda, Paladin, Il principio di eguaglianza tributaria nella giurisprudenza
costituzionale italiana, in Riv. Dir. Trib., 1997, 305 ss.. Per un approfondimento sulle modalità con cui
può manifestarsi il favor legislativo, cfr. Fichera, Le agevolazioni fiscali, cit., 37 ss.; per un ampio esame
sulle fattispecie di esenzione e sulla distinzione tra queste e le fattispecie di esclusione cfr. in particolare,
Russo, Manuale di diritto tributario, Milano, 1996, 128 ss.; Giannini, I concetti fondamentali del diritto
tributario, Torino, 1956; sulle agevolazioni in generale, cfr. La Rosa, Le agevolazioni tributarie, in
«Trattato di diritto tributario», diretto da Amatucci, I, Padova, 1994, 401 ss.; per un’analisi delle
fattispecie di esenzione-esclusione dell’I.C.I. con riferimento specifico alle diverse cause oggettive,
soggettive, funzionali, miste, cfr. Marini, Contributo allo studio dell’imposta comunale sugli immobili,
Milano, 2000, 112 ss.; Russo, Manuale di diritto tributario, cit., 129 ss.; Tesauro, Istituzioni di diritto
tributario, Torino, I, 1992, 80.
X37
37
La necessaria eterogeneità della disciplina fiscale degli immobili di interesse storico-
artistico con quella degli altri fabbricati trova giustificazione nel complesso dei vincoli
legati alla cura, alla manutenzione ed alla conservazione dei beni culturali; la censura di
irragionevolezza, la pretesa violazione del principio di eguaglianza e, quindi,
l’eventuale incostituzionalità della normativa di agevolazione fiscale, risulta priva di
consistenza, mancando i presupposti per affermare l’arbitrarietà e l’irragionevolezza
della scelta.
In linea con la politica fiscale perseguita dall’evoluzione normativa in materia di
agevolazioni tributarie, la fattispecie prevista dall’art. 11, 2° comma, della legge n. 413
del 1991 ha carattere prettamente oggettivo, stante la ratio ad essa sottesa (tutela dei
beni culturali, da un lato e, dei contribuenti, gravati dagli oneri sugli immobili,
dall’altro)
53
.
L’interpretazione fornita dalla Suprema Corte, in contrasto con le ragioni del Fisco, si
giustifica non solo mediante l’esegesi testuale, ma anche con la contestualizzazione
sistematica della norma: essendo oggettivi i presupposti che legittimano la tutela del
contribuente, eventuali elementi soggettivi, connessi alla gestione patrimoniale degli
immobili (locazione, comodato, abitazione), non consentono di disconoscere
l’operatività della disposizione derogatoria prevista dall’art. 11, 2° comma della legge n.
413 del 1991
54
.
1.3. La disciplina giuridica applicabile alle locazioni abitative di immobili di
interesse artistico o storico e “di pregio”
Ai sensi dell’art. 1, secondo comma, lett. a) della legge n. 431 del 1998, i contratti di
locazione degli immobili di prestigio «sono sottoposti esclusivamente alla disciplina di
cui agli articoli 1571 e seguenti del codice civile», sempre che non siano stipulati
secondo le modalità di cui al terzo comma dell’art. 2 della stessa legge (contratti a
canone “calmierato”).
La ridondante formula normativa, in apparenza chiara, pone una serie di problemi
applicativi.
L’espressione legislativa – merita sottolineare – non può certo essere presa alla lettera,
53 Pistorio, La distinzione tra beni d’interesse storico e artistico in base all’appartenenza a «privati
proprietari» o ad enti pubblici (e persone giuridiche private senza fini di lucro): una discriminazione
manifestatamente irragionevole, in Giur. It., 2004, 1087-1090.
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38
dal momento che vi sono disposizioni extracodicistiche della cui applicabilità al caso in
questione nessuno può, ragionevolmente, dubitare.
Si pensi, ad esempio, all’art. 80 del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare),
quale sostituito dall’art. 66 del d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5.
La norma detta il duplice principio per cui il fallimento del locatore non scioglie il
contratto di locazione d’immobili, talché il curatore subentra nel contratto, laddove, in
caso di fallimento del conduttore, il curatore può in qualunque tempo recedere dal
contratto, corrispondendo al locatore un equo indennizzo (nella disciplina previgente:
giusto compenso) per l’anticipato recesso.
Ancora, può porsi memoria all’obbligo di registrazione di cui agli artt. 2 e 3 del d.p.r.
26 aprile 1986, n. 131, ed all’art 5 dell’allegata tariffa, imposto indipendentemente
dall’ammontare del canone dall’art. 21 della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
D’altronde la specificazione contenuta nell’art. 1, secondo comma, della legge n. 431
del 1998 che individua negli artt. 2, 3, 4, 7, 8 e 13 le disposizioni della stessa legge non
applicabili alle locazioni di immobili di interesse artistico e storico ovvero di pregio
lascia desumere l’applicabilità delle rimanenti norme della legge. Pertanto, se si
propendesse per un interpretazione strettamente letterale del riferimento agli artt. 1571
ss. c.c., si dovrebbe riconoscere che il legislatore è caduto in contraddizione, affer-
mando e negando, nel corpo dello stesso comma, la soggezione dei contratti di
locazione di immobili di prestigio alle disposizioni residuali della legge 431 del 1998
non espressamente dichiarate come inapplicabili.
Perciò, sembra corretto ritenere che la formula «sono sottoposti esclusivamente alla
disciplina di cui agli articoli 1571 e seguenti del codice civile» debba essere intesa nel
senso che il legislatore non ha inteso garantire alcuna protezione ai conduttori di
immobili di pregio che abbiano stipulato contratti che prevedano canoni di locazione
abbastanza elevati denotando essi buone potenzialità economiche, dovere di protezione
che invece subentra allorché gli stessi immobili – per quanto l’ipotesi possa sembrare
inverosimile, essa è comunque prevista dal legislatore – siano concessi in locazione
mediante la stipula di contratti “a canone calmierato”ai sensi del comma 3 dell’articolo
2: solo il verificarsi di tale ipotesi farebbe ricadere anche gli immobili di pregio “per
destinazione” nell’ambito della disciplina specialistica che appunto prevede,
54 Sulla natura meramente oggettiva della fattispecie di cui all’art. 11, 2° comma, della legge n. 413 del
1999, si veda Padovani, Riflessioni in tema di trattamento fiscale degli immobili di interesse storico ed
artistico, cit., 987.
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39
precisamente agli articoli espressamente dichiarati inapplicabili, una serie di
agevolazioni fiscali per il locatore ed altre forme di tutela del conduttore, sia in termini
di durata del rapporto che di inefficacia dei patti contrari alla legge. L’applicabilità della
disciplina speciale si estende, in tal caso, anche a tutti gli articoli della legge n. 392 del
1978 non abrogati dall’art. 14 della legge n. 431 del 1998
55
, che non sarebbero stati
altrimenti applicabili.
La soluzione adombrata dall’analisi strettamente letterale trova conferma nel
riferimento, contenuto nell’art. 1, terzo comma, della stessa legge, «ai contratti di
locazione stipulati dagli enti locali in qualità di conduttori per soddisfare esigenze
abitative di carattere transitorio, ai quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli
1571 e seguenti del codice civile», laddove la stessa norma puntualizza, a seguire, che
«a tali contratti non si applica l’articolo 56
56
della legge 27 luglio 1978, n. 392».
In tale caso, espunto l’avverbio «esclusivamente», il legislatore ha avvertito la
necessità di sancire in modo espresso l’inapplicabilità dell’art. 56 citato, che – altrimenti
– sarebbe stato applicabile proprio per il venire meno dell’avverbio.
La dottrina
57
ritiene che il legislatore, nell’escludere l’applicazione della disciplina di
garanzia del conduttore residuata alle abrogazioni dettate dall’art. 14 della legge 431 del
1998, abbia voluto irrigidire la disciplina codicistica, sì da garantire una qualche tutela
anche al conduttore di immobili di prestigio, deduzione scaturita dall’utilizzo del verbo
«sottoposti» – in luogo di espressioni maggiormente neutre quali «regolati», «discipli-
nati» e simili – e dall’avverbio «esclusivamente». In realtà, l’interpretazione più
adeguata sarebbe proprio quella più ovvia: il legislatore ha voluto ben chiarire, con
l’avverbio «esclusivamente», che il locatore non può godere dell’effetto combinato dei
vantaggi propri della disciplina codicistica (meno vincolistica) e di quelli, anche non
meramente fiscali, previsti dalla disciplina specialistica, ma deve eseguire una scelta
dirimente: può godere degli uni o degli altri. Tale interpretazione sembra quelle più
logica alla luce della ratio dell’esclusione dall’ambito di applicazione della l. 431/1998
di tali categorie di immobili, non godendo il conduttore di immobili di prestigio di
particolare tutela.
55 Gabrielli Padovini, La locazione di immobili urbani, Milano, 2001, 34.
56 L’art. 56 della l. 392/1978 prevede che il Giudice con lo stesso provvedimento con cui dispone il
rilascio, tenuto conto delle ragioni per le quali viene disposto, concede al conduttore il “beneficio del
termine” fissando la data dell’esecuzione entro un periodo massimo di sei mesi, oppure dodici in casi
eccezionali.
57 V. Lazzaro, Limiti di forma e c.d. derogabilità nelle tipologie locatizie abitative, in Giust. Civ. 1999, II,
113.
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40
Con riferimento, invece, alle norme della legge n. 431 del 1998 applicabili ai contratti
in discussione, non sembra potersi dubitare – nonostante qualche voce discorde – che le
locazioni abitative di immobili di prestigio, così come gli altri contratti disciplinati dalla
stessa legge, siano assoggettate alla prescrizione di forma scritta
58
prevista dall’art. 1,
quarto comma, della legge medesima, in quanto tale disposizione non è tra quelle, ivi
elencate, che trovano limiti al proprio ambito di applicazione
59
. Depongono in tal senso,
sul piano sistematico, sia la portata generale della previsione di forma
60
, collocata
all’art. 1, ultimo comma, della legge, sia l’omessa indicazione della menzionata
disposizione tra quelle non applicabili ai contratti di cui allo stesso art. 1, secondo
comma. Sul piano della ratio, militano nel senso dell’applicabilità del requisito formale
alle locazioni di immobili di prestigio sia la finalità di «trasparenza» perseguita dalla
norma, sia la necessità di assicurare certezza ai rapporti giuridici, sia l’esigenza di
garantire alle parti una seria e ponderata valutazione dell’atto che si accingono a porre
in essere
61
, con particolare attenzione alla tutela della parte contrattualmente debole del
rapporto, sia lo scopo di promuovere l’osservanza degli adempimenti tributari derivanti
dalla stipulazione dei contratti di locazione: in dottrina si è affermato
62
che sarebbe
invero paradossale, a quest’ultimo riguardo, che fossero posti in condizione di potere
sfuggire al fisco proprio quei locatori titolari di immobili di particolare pregio e
maggiormente liberi di lucrare da essi in assoluta libertà.
Peraltro tale ultima esigenza di carattere fiscale – come sopra ricordato – sembra
essere venuta meno alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza secondo
58 Il principio della libertà delle forme connota necessariamente delle implicazioni ideologiche: l’idea di
libertà di contrarre, subisce, invero, delle limitazioni, ogni qualvolta siano imposti dei vincoli. Il codice
civile del 1865 si mostrava particolarmente rigido in merito alle prescrizioni di forma; il codice vigente,
frutto dell’unificazione dei sistemi civili e commerciali, ha trasfuso nel diritto generale delle obbligazioni,
la libertà formale che caratterizzava le obbligazioni commerciali. Negli ultimi anni, la legislazione
speciale sta veicolando un ritorno a quel formalismo negoziale del quale gli ordinamenti moderni
sembravano proiettati a liberarsi progressivamente, proprio per facilitare gli scambi commerciali: v. Irti,
Idola libertatis. Tre esercizi sul formalismo, Milano, 1985, e Perlingieri Forma dei negozi e formalismo
degli interpreti, Napoli, 1987, 29 ss.
59 P. Giuggioli – P.F. Giuggioli, La nuova disciplina delle locazioni abitative, Giuffré, Milano, 1999, 20.
60 L’ultimo comma dell’art. 1 della l. 431/1998 prevede una deroga – in materia di conclusione del
contratto – al principio della libertà delle forme. V. Sacco, La forma, in Obbligazioni e Contratti, t. II, in
Tratt. Dir. Priv. Diretto da Rescigno, II ed., Torino, 1995, 265.
Il tradizionale principio di libertà delle forme è stato messo in discussione da Irti, op. cit., e da Perlingieri,
Forma dei negozi e formalismo degli interpreti, Napoli, 1987. sull’argomento, si veda, tra gli altri,
Palazzo, Forme del negozio giuridico, in Dig. IV, sez. civ., vol. VIII, 455, per ulteriori riferimenti..
61 Per una analisi delle funzioni del formalismo negoziale v. Di Paolo, La forma del contratto, in I
requisiti del contratto, t. III, in Giur. Sist. Dir civ. e comm., fondata da Bigiavi, Torino, 1991, 756. sulla
contrapposizione sulla concezione strutturale e la concezione funzionale della forma, v. AA.VV. La
forma degli atti nel diritto privato, Studi in onore di Giorgianni, Napoli 1988.
62 Lazzaro – Di Marzio, Le locazioni per uso abitativo, Milano, 2007.
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41
cui la tassazione agevolata degli immobili storico-artistici sulla base della minore
tariffa d’estimo riguarda sia gli immobili ad uso abitativo, sia quelli ad uso diverso da
quello abitativo, eguagliando il trattamento fiscale a prescindere dal relativo utilizzo
63
.
Sembra che l’obbligo della forma debba, comunque, interpretarsi come esigenza di
tutela dell’interesse dei contraenti (ad una seria riflessione sull’atto), piuttosto che
dell’interesse pubblico.
Il legislatore richiede la forma non in funzione di garanzia della solennità di
determinati atti, ma per assicurare certezza al contraente in ordine alle condizioni
contrattuali; la forma viene posta al servizio del contenuto del contratto, non
semplicemente della sua conclusione
64
, quindi nell’interesse dei contraenti piuttosto che
nell’interesse pubblico
65
.
Occorre osservare, tuttavia, che la violazione della previsione di forma scritta non può
in questo caso dare ingresso all’azione di riconduzione «a condizioni conformi» di cui
all’art. 13, quinto comma, della legge n. 431 del 1998, menzionato tra le norme non
applicabili alle locazioni di immobili di prestigio dall’art. 1, secondo comma, della
stessa legge
66
. L’inapplicabilità dell’art. 13, inoltre, priva di sanzione – con riguardo agli
immobili di prestigio – la pattuizione volta a determinare un importo del canone di
locazione superiore a quello risultante dal contratto scritto e registrato: ossia la condotta
consistente nel redigere due contratti di locazione, uno destinato ad avere forza di legge
tra le parti, l’altro destinato ad avere visibilità fiscale.
E’ opportuno, a questo punto, verificare quale potrebbe essere la sorte di un contratto
amorfo. Il semplice godimento di un immobile, che non trovi titolo in un documento
scritto, ancorché si accompagni ad un accordo verbale ed al contestuale pagamento di
un canone, secondo l’interpretazione testuale, non è privo di conseguenze: a carico
dell’occupante, graverà l’obbligo di rilasciare immediatamente l’immobile e di risarcire
63 La determinazione dell’imposta da corrispondere non avviene applicando il principio generale che
prevede la commisurazione dell’imposta al canone annuale di locazione, ma sempre in base alla rendita
catastale identificata nella “minore tra le tariffe d’estimo”, ovvero nella minore tariffa prevista per le
abitazioni situate nella medesima zona in cui si trova l’immobile. E’ perciò evidente che potrebbe essere
irrilevante ai fini fiscali la forma scritta, dato che la tassazione prescinde dal fatto che l’immobile produca
o meno una rendita derivante dal contratto di locazione.
64 Si parla a questo proposito di neoformalismo negoziale (in tal senso v. Di Majo, Forma del contratto, in
Istituzioni di diritto privato, a cura di Bessone, Torino,V ed., 1998, 652).
65 Il formalismo moderno rappresenta proprio una tecnica di tutela di ceti o di classi di operatori giuridici
ritenuti deboli, mentre il vecchio formalismo era preordinato alla tutela della debolezza individuale: v.
LENER, Dalla formazione alla forma dei contratti su valori mobiliari (prime note sul neoformalismo
negoziale), in Banca, borsa e tit. cred., 1990, 780.
66 Sull’inapplicabilità dell’art. 13 della legge n. 431 del 1998 alle ville, v. Cass. 29 settembre 2004, n.
19568, in Arch. Loc., 2005, 166.
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42
il proprietario per l’indebita occupazione ed, a carico di quest’ultimo, l’obbligo di
restituire quanto percepito a titolo di canone “non dovuto”. Autorevole dottrina
67
ha
sostenuto che la nullità prevista dall’art. 1, quarto comma, sia posta a “tutela del
conduttore”, cosicché non potrebbe avvalersene il locatore; interpretazione non
condivisa da altra parte della dottrina
68
: anche se si riconducesse l’invalidità prevista dal
quarto comma di che trattasi ad un’ipotesi di nullità relativa
69
, e perciò si concedesse al
solo conduttore la possibilità di decidere le sorti del contratto, assicurando rilevanza
esclusivamente alle sue valutazioni di opportunità, una più efficace tutela gli sarebbe
garantita assicurandogli – sempre e comunque – il godimento dell’immobile,
sanzionando il locatore mediante la riconduzione del contratto di locazione “libero” in
quello “convenzionato”
70
, ogni qualvolta “il locatore non solo abbia preteso
l’instaurazione di un rapporto di fatto”, ma ogni qualvolta venga concluso un contratto
privo della forma scritta. Di qui la deduzione che l’invalidità prevista dal quarto comma
dell’art 1 non costituisca un’ipotesi di nullità relativa finalizzata ad una maggiore tutela
del conduttore, ma una semplice nullità assoluta, che può essere fatta valere da chiunque
ne abbia interesse, e rilevabile d’ufficio dal giudice. Onde evitare le spiacevoli
conseguenze derivanti dalla nullità dell’atto, da cui consegue il dovere del conduttore di
abbandonare l’immobile e quindi la perdita del suo dell’alloggio, potrebbe comunque
soccorrere il principio di buona fede e correttezza, di cui all’art. 1175 c.c., che prevede
il rigetto della domanda restitutoria conseguente alla nullità qualora venga avanzata
oltre un certo periodo di tempo
71
.
Per il resto, l’indicazione delle norme della legge n. 431 del 1998 non applicabili alle
locazioni abitative di immobili di prestigio – gli articoli 2, 3, 4, 7, 8 e 13 – pone
67 Schlesinger, Resta il pedaggio pagato al dirigismo, in Il sole 24 ore del 3 dicembre 1998, 24.
68 P. Giuggioli – P.F. Giuggioli, op. cit., 19.
69 La regola dell’assolutezza della legittimazione ad agire potrebbe subire delle eccezioni; infatti l’art.
1421 c.c. stabilisce che, in mancanza di diverse disposizioni di legge, troverà applicazione la regola
generale. In questo senso Bonilini, Invalidità del contratto, in Istituzioni di diritto privato a cura di
BESSONE, Torino, 1998, 744.
70 L’ipotesi di riconduzione del contratto di locazione “libero” in quello “convenzionato” contempla
l’ipotesi di conversione del contratto nullo. Poiché ai sensi dell’art. 1424 c.c. “il contratto nullo può
produrre effetti di un contratto diverso, del quale contenga i requisiti di sostanza e di forma”, sempreché,
possa ritenersi, in relazione allo scopo perseguito dalle parti, che esse lo avrebbero voluto se ne avessero
conosciuto la nullità, è indubbio che si tratti di ipotesi irrealizzabile data che il difetto essenziale è proprio
nell’assenza della forma.
71 La stessa soluzione viene adottata nel diritto tedesco in tema di compravendita, mentre nel diritto
anglosassone, invece, il contratto privo di forma può essere sanato dalla successiva esecuzione. In molti
ordinamenti giuridici moderni, si riscontra questa tendenza a cercare di evitare l’effetto della nullità per
inosservanza del requisito di forma richiesto per l’esistenza dell’atto; essa tendenza si riscontra, anche se
in maniera meno eclatante, anche nel nostro ordinamento (sul punto v. Cian, Forma solenne e
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43
interrogativi di soluzione non facile.
Ragionando a contrario, dovrebbe ritenersi applicabile l’art. 5, in tema di locazioni
transitorie: ma è difficile ipotizzare che qualcuno – non essendo sottoposto ad alcun
vincolo di durata del rapporto o di quantificazione del corrispettivo – potrebbe essere
indotto all’utilizzazione di un simile tipo contrattuale. Conseguentemente, si è indotti a
spiegare l’omessa menzione dell’art. 5 con l’intrinseco collegamento esistente tra le
locazioni transitorie e quelle ordinarie, collegamento che implicherebbe in radice
l’inapplicabilità alle locazioni di immobili di prestigio della disciplina delle locazioni
transitorie
72
.
Allo stesso modo di difficile comprensione è la mancata indicazione dell’art. 6 della l.
431/1998 afferente la disciplina di rilascio degli immobili, giustificabile soltanto sul
rilievo che, secondo l’opinione prevalente e condivisibile, la disposizione pone un
congegno di carattere transitorio, come tale non applicabile ai contratti stipulati nel
vigore della nuova legge
73
.
Non pertinente appare la mancata indicazione, tra le norme non applicabili, degli artt.
9, in tema di disposizioni per i fondi per la previdenza complementare, e 10, in materia
di ulteriori agevolazioni fiscali.
Addirittura paradossale risulta, poi, che i conduttori di immobili di prestigio, at-
traverso l’omessa indicazione dell’art. 11 tra le disposizioni non applicabili, possano
fruire di contributi pubblici per il pagamento dei canoni di locazione: di guisa che
potrebbero in astratto concedersi a conduttori non abbienti i contributi per prendere in
locazione costosi immobili di lusso.
L’edilizia residenziale pubblica –
Ai sensi dell’art. 1, 2° comma lettera b), della legge 431/1998, risultano sottratte
all’applicazione specifica degli articoli 2, 3, 4, 7, 8 e 13 della medesima legge le
locazioni di «alloggi di edilizia residenziale pubblica», ai quali la legislazione speciale
dichiara applicabile la relativa normativa statale e regionale vigente.
Il dettato normativo riprende, sul punto, l’esclusione già prevista dall’art. 26, lettere b
e c, della legge 392 del 1978.
Le manovre finalizzate alla risoluzione del problema abitativo si sono concretizzate,
da ultimo, nella legge 27 dicembre 2006, n. 296, allorché il Governo ha affrontato il
problema dell’edilizia sociale da sostenere con la finanziaria 2007; al comma 1154 della
stessa finanziaria è stata autorizzata una spesa di 60 milioni di euro per il biennio 2008-
2009 per la realizzazione di un piano straordinario di edilizia residenziale pubblica
sovvenzionata.
Affrontano del problema dell’edilizia sociale(EDILIZIA SOCIALE ) anche le disposizioni contenute nel testodel d.l. 1 ottobre 2007, n. 159, collegato alla finanziaria 2008, che all’art. 21 garantisce con ordine prioritario il trasferimento ad altra abitazione alle categorie sociali (CATEGOTIE SOCIALI) di cui alla Legge 8 febbraio 2007 n. 9, su cui gravano azioni esecutive di rilascio, purché presentino i requisiti di cui all’art. 1 l. n. 9 del 2007.
Dell’incremento del patrimonio immobiliare destinato alla locazione di edilizia
abitativa si occupa, inoltre, l’art. 41 del d.l. n. 159 del 2007, affidando ad una apposita
società di scopo il compito di promuovere la formazione di strumenti finanziari di
natura immobiliare a totale o parziale partecipazione pubblica, per l’acquisizione, il
recupero, la ristrutturazione, la realizzazione di immobili ad uso abitativo anche con
l’utilizzo, d’intesa con le Regioni e gli Enti locali, di beni di proprietà dello Stato o di
altri soggetti pubblici.
Se si esamina la nozione di «alloggi di edilizia residenziale pubblica», alla luce della
legislazione che la regola, non v’è modo di offrire una definizione precisa ed
esaustiva Si può, approssimativamente, affermare che nel concetto di “edilizia residenziale
pubblica” ‘’ERP ‘‘ si compendia l’attività pubblica volta a garantire a soggetti economicamente
sfavoriti il godimento di un alloggio che non potrebbero, altrimenti, ottenere attingendo
al libero mercato.
Quest’attività si esplica essenzialmente su due fronti.
Da un lato viene incentivata la proprietà privata degli alloggi, in applicazione del
principio costituzionale dettato dall’art. 47 della Costituzione, secondo cui la
Repubblica favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione. In
questo quadro si colloca la legislazione in tema di cooperative edilizie ’’ edilizia sovvenzionata ‘’
e – può incidentalmente osservarsi – lo stesso processo in atto di dismissione del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica, con importanti riflessi anche sulle locazioni abitative,
intrapreso a partire dalla legge 24 dicembre 1993, n. 560.
Dall’altro lato viene in questione la concessione in locazione, a condizioni in qualche
modo agevolate, degli alloggi appartenenti al patrimonio di edilizia residenziale
pubblica.
A questo riguardo, l’ampio ambito dell’edilizia residenziale pubblica è riprodotto in
alcune istantanee definizioni normative, quali quella che lo estende «a tutti gli alloggi
realizzati o recuperati da enti pubblici a totale carico o con il concorso o contributo
dello Stato o delle Regioni, nonché a quelli acquistati, realizzati o recuperati da enti
pubblici non economici per le finalità sociali proprie dell’edilizia residenziale
pubblica. Analogamente, la citata legge 24 dicembre 1993 n. 560, recante norme in
materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, definisce gli
alloggi di edilizia residenziale pubblica quelli acquisiti, realizzati o recuperati, ivi
compresi quelli di cui alla legge 6 marzo 1976 n. 52, a totale carico o con concorso o
con contributo dello Stato, della Regione o di enti pubblici territoriali, nonché con i
fondi derivanti da contributi dei lavoratori ai sensi della legge 14 febbraio 1963 n. 60, e
successive modificazioni, dallo Stato, da enti pubblici territoriali, nonché dagli Istituti
Autonomi per le Case Popolari (IACP) e dai loro consorzi comunque denominati e
disciplinati con legge regionale».
Per meglio comprendere il fenomeno, occorre altresì considerare che le definizioni
ricordate sono il frutto di una trasformazione ed evoluzione della nozione stessa di
edilizia residenziale pubblica, ripercorsa dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza
28 luglio 1993 n. 347
‘’Urbanistica quanto quella dei lavori pubblici di interesse regionale erano comprese nell’elenco
dell’art. 117 senza riserve od ulteriori distinzioni nel loro interno e senza perciò che sia lecito postulare la
esclusione da quest’ultima di quel che più particolarmente concerne l’edilizia residenziale pubblica, nella
sua accezione più ampia. Proprio dal 1975 (legge-delega 22 luglio 1975, n. 382) si sviluppa e si
razionalizza l’ambito dei poteri di competenza regionale non più per materie analiticamente elencate, ma
in ordine a “settori” organici. Il d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616 ricomprende (artt. 87 e 93) l’edilizia
residenziale e abitativa pubblica di interesse regionale fra le materie in cui alle Regioni viene riconosciuta
una plena cognitio, sia per le funzioni amministrative, sia (in virtù del parallelismo di cui all’art. 118 della
Costituzione) per i poteri legislativi, residuando allo Stato la competenza (art. 88 n.13) relativa soltanto
alla “programmazione nazionale e alla ripartizione sulla sua base fra le regioni del fondo nazionale per gli
interventi di edilizia residenziale pubblica, alla previsione di programmi congiunturali di emergenza,
nonché (al)la determinazione dei criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei canoni”. La
successiva legge 5 agosto 1978 n. 457 contiene la previsione (art. 1) di un piano decennale di edilizia
residenziale comprendente anche gli interventi pubblici di edilizia convenzionata, agevolata, e diretti al
recupero del patrimonio edilizio esistente, affidando (art. 2) ampi poteri di indirizzo al CIPE ed alle
Regioni (art. 4). In attuazione del citato art. 2, il CIPE, con deliberazione del 19 novembre 1981, ha
stabilito i “criteri generali per le assegnazioni e per la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica” [v. ora la citata delibera CIPE 13 marzo 1995 n.d.a]: premettendo che tali criteri
“si applicano a tutti gli alloggi realizzati o recuperati da enti pubblici a totale carico o con il concorso o
contributo dello Stato o delle Regioni, nonché a quelli acquistati, realizzati o recuperati da enti pubblici
non economici per le finalità sociali proprie dell’edilizia residenziale pubblica”, specificando le ipotesi da
ritenersi escluse da tale ambito, ed attribuendo alle Regioni la possibilità di “stabilire ulteriori particolari
esclusioni per edifici le cui caratteristiche o la cui destinazione non si prestino alle finalità sociali proprie
dell’edilizia residenziale pubblica”. Tale delibera ha stabilito infine (par. 11) che “il canone di locazione
degli alloggi indicati al paragrafo 2 è diretto a compensare i costi di amministrazione, di gestione e di
manutenzione, nonché a consentire il recupero di una parte delle risorse impiegate per la realizzazione
degli alloggi stessi”; ed inoltre che “la Regione disciplina la determinazione dei canoni di locazione
tenendo conto delle caratteristiche oggettive dell’alloggio espresse dai parametri della legge 27 luglio
1978, n. 392 e del reddito del nucleo familiare dell’assegnatario”. Da quanto fin qui esposto si evince
come l’evoluzione della disciplina richiamata sia nel senso di un ampliamento della nozione di edilizia
residenziale pubblica (quale comprendente altresì ogni intervento operato da enti pubblici non economici
per il conseguimento di finalità sociali), e di un ampliamento dei poteri delle Regioni in questa materia.
Ulteriori conferme normative di questa evoluzione si ravvisano nella legge 8 agosto 1977, n. 513, che ha
riconosciuto in capo ai Comuni la competenza a realizzare “programmi costruttivi occorrenti alle
temporanee esigenze di alloggio dei nuclei familiari soggetti a sgombero per consentire il recupero o il
risanamento del patrimonio edilizio esistente” (art. 16), la cui pertinenza alla materia dell’edilizia
residenziale pubblica si deduce dall’essere detta disposizione inserita nel titolo che ad essa espressamente
si richiama. Analogamente può dirsi, sebbene con riferimento a fattispecie in parte diversa (e cioè
relativamente all’acquisto da parte dei Comuni di immobili per assegnare gli alloggi a soggetti nei cui
confronti sia stato emesso provvedimento esecutivo di rilascio), con riguardo all’art. 7 del decreto-legge
15 dicembre 1979, n. 629, convertito in legge 15 febbraio 1980, n. 255. Dopo la sentenza n. 221 del 1975
già richiamata, va ricordata la sentenza n. 140 del 1976, che riconosce alle Regioni a statuto ordinario
potestà legislativa in materia di edilizia pubblica abitativa; la sentenza n. 217 del 1988, che sottolinea il
“dato storico dell’evoluzione legislativa della materia”.., ed “il principio giustificativo che consiste nella
predisposizione di interventi pubblici di varia natura comunque diretti al fine di provvedere al servizio
sociale della provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti”, precisando che nell’ambito
dell’edilizia pubblica “deve considerarsi compresa anche la sub-materia relativa al reperimento (o al
recupero) e all’assegnazione degli alloggi e che quest’ultima non può essere circoscritta alle abitazioni
costruite con fondi pubblici o, comunque, con il concorso degli stessi”. Con sentenza n. 727 del 1988,
infine, si è affermato che, a seguito dell’evoluzione normativa della materia dell’edilizia residenziale
pubblica, alle Regioni deve essere riconosciuta “la più ampia potestà legislativa” (analogamente v. anche
le sentenze nn. 1134 del 1988, 594 del 1990, 393 e 486 del 1992). In attesa del nuovo testo unico che
aggiorni più coerentemente tutta la materia, precisando funzioni, organi e competenze, appare logico
dedurre dalle osservazioni che precedono alcune linee del vigente sistema. Dall’evoluzione normativa
descritta emerge anzitutto come la nozione iniziale di edilizia residenziale pubblica, di cui all’art. 1 del
d.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1035, sia stata successivamente sviluppata. a partire dal d.p.r. 24 luglio 1977
n. 616, nel senso che, in tema di edilizia residenziale e abitativa pubblica o di edilizia cosiddetta sociale,
alle Regioni spettano ampi poteri amministrativi e legislativi, nei limiti del territorio o degli interessi
regionali, in coordinamento con i programmi, i criteri e le disposizioni in sede nazionale; ed inoltre, che
l’ambito dell’edilizia residenziale pubblica è ravvisabile quando ricorrono gli elementi propri delle
finalità sociali della destinazione di immobili comunque acquisiti da enti pubblici non economici; finalità
riscontrabili, oltre che nella tipologia non di lusso degli stessi, nella loro destinazione a categorie di
cittadini non abbienti, cui vengono offerti gli alloggi con gare pubbliche di assegnazione in base a
determinati requisiti.
78 Cass., sez. un., 23 febbraio 2001 n. 67, in Mass. Giur. It., 2001 ; Cass., sez. un., 7 novembre 2000 n.
1155, in Mass. Giur. It., 2000; Cass., sez. un., 22 dicembre 1999 n. 932, in Mass. Giur. It., 1999; Cass.,
sez. un., 11 febbraio 1998 n. 1443, in Mass. Giur. It., 1998; Cass., sez. un., 17 novembre 1994 n. 9749, in
Mass. Giur. It., 1994.
Individuato l’ambito entro il quale può discorrersi di edilizia residenziale pubblica, va
sottolineata la peculiarità che caratterizza, sotto il profilo genetico, il sorgere dei
contratti di locazione abitativa ad essa attinenti.
Secondo l’orientamento della Suprema Corte, la formazione dei contratti di locazione
di immobili appartenenti al patrimonio di edilizia residenziale pubblica si articola in due
distinti momenti. Da un lato vi è una fase pubblicistica, attinente alla scelta del
contraente, ossia al momento della «assegnazione» dell’alloggio, fase nella quale non
sorgono per il privato che interessi legittimi, tali da radicare la giurisdizione del giudice
amministrativo. Dall’altro lato vi è una fase privatistica in senso stretto, che attiene alla
costituzione e allo svolgersi del rapporto di locazione, con il sorgere di veri e propri
diritti soggettivi, azionabili dinanzi al giudice ordinario
Proprio nella duplicità delle fasi in cui si sviluppa la formazione dei contratti relativi
ad immobili di edilizia residenziale pubblica è da ricercare la ratio dell’esclusione
dall’ambito della legislazione speciale, dettata dall’art. 1, 2° comma lettera b), della l.
431/1998.
Il legislatore ha inteso sottrarre all’applicazione della disciplina dettata per la
stipulazione dei contratti di locazione abitativa – quali strumenti volti alla
regolamentazione di privati interessi – quei rapporti in cui il momento pubblicistico
assume un rilievo tale da richiedere specifici ed ulteriori interventi normativi
79
.
Tra questi ultimi, in particolare, mette conto menzionare il riparto di competenze
posto in tema di individuazione dei criteri di assegnazione degli alloggi e
determinazione dei canoni di locazione degli immobili di edilizia residenziale pubblica.
In proposito, l’art. 4 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni, stabilisce il principio generale
secondo cui « relativamente alle funzioni e ai compiti conferiti alle Regioni e agli enti
locali con il presente decreto legislativo, è conservato allo Stato il potere di indirizzo e
coordinamento da esercitarsi ai sensi dell’art. 8 della legge 15 marzo 1997 n. 59»,
mentre il successivo art. 60, lett. e, conferisce alle Regioni e agli enti locali le funzioni
amministrative relative alla «fissazione dei criteri per l’assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale ‘ERP ‘ destinati all’assistenza abitativa, nonché alla determinazione dei
relativi canoni»: criteri che occorre, di volta in volta, ricercare nella legislazione
regionale pertinente. La Regione per rispondere alle esigenze abitative PER I BISOGNOSI ‘si
avvale delle Aziende territoriali per l’edilizia residenziale, cosiddette IACP, scaturite
dalla trasformazione degli ex IACP ed istituite in attuazione dell’art. 39 del d.p.r. 24
luglio 1977, n. 616 e dell’art. 60 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112: esse sono enti
pubblici economici, dotati di personalità giuridica, di autonomia organizzativa,
patrimoniale e contabile e di più ampia autonomia operativa, sia in ambito di iniziative
pubbliche che in campo privatistico, rispetto all’ex IACP. Le IACP, sono subentrate in
tutte le funzioni attribuite agli IACP nell’ambito territoriale di loro competenza e
provvedono, secondo gli indirizzi della giunta regionale, alla realizzazione di interventi
di edilizia residenziale, interamente finanziati da contributi pubblici, da destinare alla
locazione a canone sociale alle fasce più deboli, mediante l’acquisto ed il recupero di
immobili e la realizzazione di nuove costruzioni; provvedono, altresì, alla gestione del
patrimonio abitativo di proprietà locale ed all’esecuzione di interventi e programmi di
contenuto innovativo per le tecniche costruttive applicate.
In argomento merita altresì rammentare che la determinazione del canone nel rapporto
di edilizia residenziale pubblica da parte della amministrazione è assistita da una
presunzione di legittimità sulla base del generale principio vigente in materia di atti
amministrativi
80
.
È ancora da ricordare – nel soffermarsi sui principali aspetti rilevanti in materia – che
la giurisprudenza della Suprema Corte è costante nel ritenere che, in tema di edilizia
residenziale pubblica, la natura privatistica del rapporto di locazione, a mezzo del quale
viene attuato il provvedimento di assegnazione dell’alloggio, comporta che il rapporto
stesso resta assoggettato alla normale disciplina della risoluzione della locazione per le
cause previste dal codice civile
81
.
79 Nonno, Art.1. Ambito di applicazione, in AA.VV., Le nuove locazione abitative, Milano, 2000.
80 Cass. 2 luglio 1998 n. 6453 (in Mass. Giur. It., 1998), riguardo ad immobili appartenenti ad un IACP,
ha ritenuto che i poteri determinativi dello IACP si esplicano, in stretta osservanza dei parametri posti
dalla legge regionale, con atti unilaterali di accertamento aventi effetti immediati sulla obbligazione di
pagamento del canone; in quanto atti posti in essere da un ente pubblico non economico, titolare di
potestà amministrativa, sono qualificabili come atti amministrativi incidenti su diritti soggettivi; allorché
si ritengano lesivi di diritti possono essere disapplicati dal giudice ordinario. Tali atti godono di una
presunzione di conformità alla normativa statale o regionale in materia, fino a prova contraria.
81 Cass. 4 febbraio 1986 n. 685, in Foro It., 1986, I, 1891; Cass. 18 giugno 1986 n. 4058, in Giust. Civ.,
1986, I, 2395; Cass. 24 luglio 1993 n. 8319, in Mass. Giur. It., 1993; Cass. 20 ottobre 1993 n. 10377, in
49
Lo scarno riferimento operato dall’art. 1 della l. 431/1998 alla generica nozione della
«edilizia residenziale pubblica» impone di verificare la disciplina pregressa dettata, sul
punto, dalla legge 392/1978 e di ripercorrere le connesse problematiche poste
all’attenzione della giurisprudenza in tema di rapporti tra l’edilizia residenziale pubblica
e la locazione.
2.1. Le locazioni di «edilizia sovvenzionata»
L’art. 26, 1° comma lettera b), della legge 27 luglio 1978, n. 392, ora abrogato per
effetto del disposto dell’art. 14, 4° comma, della l. 431/1998, stabiliva l’inapplicabilità
della disciplina dettata dalla stessa legge per la «locazione di immobili urbani adibiti ad
uso di abitazione» (capo I della l. 392/1978) alle «locazioni relative ad alloggi costruiti
a totale carico dello Stato», sancendo l’applicabilità a tali tipologie contrattuali del
«canone sociale determinato in base alle disposizioni vigenti».
L’espressione «alloggi costruiti a totale carico dello Stato» contenuta nell’art. 26, 1°
comma lettera b), della legge n. 392 del 1978 introduce il tema della c.d. «edilizia
sovvenzionata», destinata, cioè, a soddisfare le esigenze abitative dei ceti sociali più
deboli.
L’edilizia sovvenzionata è realizzata esclusivamente da enti pubblici e con l’impiego
di mezzi finanziari integralmente pubblici, al fine della costruzione di alloggi da
assegnare in locazione a soggetti con reddito non elevato. Essa trova disciplina in una
serie di disposizioni speciali che stabiliscono i requisiti degli aspiranti, i criteri e la
procedura di assegnazione nonché la stipula dell’atto, che da taluni, malgrado la dizione
della norma, viene ricondotto nel novero dei «contratti innominati» piuttosto che nella
nozione di «locazione in senso tecnico»
82
.
E’ stata tradizione della legislazione vincolistica in tema di locazione sancire la non
interferenza nella disciplina dei rapporti concessorio-locatizi tra gli IACP, o enti
similari, ed i rispettivi concessionari-conduttori, tenuto conto delle loro particolari
caratteristiche e finalità. L’art. 47 della legge n. 253 del 1950 già prevedeva,
espressamente, che i rapporti in questione sarebbero stati «regolati con altra legge»; la
giurisprudenza
83
ha chiarito, dal canto suo, come ciò non potesse configurare alcuna
Mass. Giur. It., 1993; Cass. 24 luglio 1997 n. 6923, in Mass. Giur. It., 1997; Cass. 4 marzo 1998 n. 2401,
in Mass. Giur. It., 1998.
82 Cfr. Gotti, L’assegnazione degli alloggi di edilizia pubblica, in AA.VV., La casa di abitazione tra
normativa vigente e prospettive, vol. 1, Milano, 1986, 529.
83 Cass. 7 luglio 1975 n. 1784.
X50
50
ipotesi di violazione del dettato costituzionale
84
.
Il presupposto primo per l’applicazione dell’art. 26, 1° comma lett. b, della legge n.
392 del 1978 risiedeva nell’essere stato costruito l’alloggio «a totale carico dello Stato».
Si è in proposito chiarito come quest’ultima disposizione, per la sua chiara
formulazione – che manifestamente ne limitava l’ambito di operatività ad una sola delle
categorie degli immobili di edilizia sovvenzionata – non potesse essere applicata,
nemmeno in via estensiva ed analogica, alle locazioni abitative di alloggi costruiti solo
con il concorso o con il contributo dello Stato
85
. Le locazioni relative ad alloggi costruiti
da enti pubblici con il concorso o con il contributo dello Stato dovevano, invero,
ritenersi soggette al regime della legge dell’«equo canone», né i contratti in questione
potevano ritenersi sottratti a tale regime dell’art. 2 della legge n. 457 del 1978, posto
che tale norma si era limitata a conferire al CIPE il potere di determinare, con normativa
secondaria, i criteri generali per le assegnazioni e la fissazione dei canoni delle
abitazioni di edilizia residenziale pubblica nell’ambito della primaria disciplina
legislativa della legge n. 392 del 1978.
In definitiva, nel più ampio genere della locazione di alloggi appartenenti al
patrimonio di edilizia residenziale pubblica, il capo I della legge n. 392 del 1978
risultava inapplicabile, testualmente, alla sola specie delle locazioni afferenti alloggi
costruiti a totale carico dello Stato, per i quali era previsto un canone sociale.
Alla luce del suddetto principio, gli alloggi costruiti dall’INPS e concessi in locazione
ai dipendenti od a terzi, nonostante l’apposizione di particolari clausole che derogavano
la disciplina generale in senso più favorevole al conduttore, nel vigore della legge n.
392 del 1978 non venivano compresi nella categoria indicata dall’art. 26, 1° comma lett.
b, sia per la distinzione soggettiva tra Stato ed Istituto, sia, soprattutto, per la mancanza
di disposizioni legislative vincolanti in ordine alla determinazione dei canoni, che non
84 La Consulta (Corte cost., 27 febbraio 1974, n. 48, in CED Cassazione, 1974) ha osservato che il
principio di uguaglianza, enunciato nell’art. 3 della Costituzione, non impedisce che il legislatore possa
dettare norme diverse per regolare situazioni da lui ragionevolmente ritenute diverse, in quanto i rapporti
di locazione nei quali sia locatore uno IACP hanno natura diversa dai rapporti di locazione in cui sia
locatore un privato: mentre i primi soddisfano la necessità, di carattere pubblicistico, di fornire alloggio ai
meno abbienti, escludendone qualsiasi scopo di lucro, i secondi, invece, servono a procurare un lucro al
locatore. Poiché la sottrazione al regime vincolistico è giustificata da ragioni di pubblico interesse, che
postulano la immediata messa a disposizione da parte degli Istituti, a favore dei bisognosi, degli alloggi
destinati alla locazione, la Consulta ha ritenuto infondata la questione di incostituzionalità dell’art. 47
della legge 23 maggio 1950, n. 253, che sottrae i contratti di locazione degli IACP al regime vincolistico,
per preteso contrasto con l’art. 3 della Costituzione.
85 Cass. 14 maggio 1998 n. 4899, in Mass. Giur. It., 1998; Cass. 30 ottobre 1992 n. 11837, in Mass. Giur.
It., 1992; Cass. 10 agosto 1992 n. 9457, in Mass. Giur. It., 1992; Cass. 18 marzo 1992 n. 3316, in Rass.
X51
51
fossero quelle di cui alla legge n. 392 del 1978. Ed i medesimi rapporti non potevano
essere ricondotti neppure alla categoria indicata dall’art. 26, 1° comma lett. c, della
medesima l. 392/1978 – locazioni relative ad alloggi soggetti alla disciplina dell’edilizia
convenzionata, sulle quali si tornerà tra breve – in quanto i relativi immobili venivano
normalmente costruiti con fondi dell’Istituto al di fuori dei piani di edilizia
convenzionata. Il rapporto non si sottraeva, pertanto, alla disciplina della legge n. 392
del 1978
86
.
Tenuto conto delle caratteristiche dell’edilizia sovvenzionata (c.d. economica e
popolare), il Giudice delle leggi ha dichiarato manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 26, 1° comma lett. b, della legge n. 392 del 1978,
sollevata dalla Suprema Corte in relazione all’inapplicabilità del canone sociale per le
locazioni degli alloggi costruiti dall’Istituto Postelegrafonici anche con i contributi del
personale
87
. Avendo riguardo alle peculiari caratteristiche dell’edilizia sovvenzionata, la
Corte ha ritenuto che l’Istituto Postelegrafonici non fosse inquadrabile tra gli enti
pubblici operanti nel settore dell’edilizia, in quanto gli immobili appartenenti allo stesso
costituiscono una forma di investimento ai fini di una corretta gestione dei fondi creati
con il contributo degli assistiti e del mantenimento del valore delle disponibilità
monetarie dell’Istituto; pertanto essi immobili assolvono ad una funzione di garanzia, in
quanto tali appartengono al patrimonio disponibile dell’ente e non hanno la destinazione
specifica e tipica degli alloggi di edilizia economica e popolare di proprietà di
amministrazioni statali e di altri enti pubblici. Il loro godimento è concesso con contratti
di natura prettamente privatistica, il cui canone, anche se limitato al solo ristoro di oneri
e passività, riflette la specifica destinazione degli immobili e la natura del contratto.
Profondamente diversa è la natura del canone sociale, espressamente ed esclusivamente
previsto dalla legge per gli immobili soggetti alla disciplina dell’edilizia economica e
popolare. Tali immobili appartengono al patrimonio indisponibile dello Stato o di enti
pubblici chiamati per legge all’organizzazione e alla gestione di un pubblico servizio
sociale diretto a favorire l’accesso alla casa dei cittadini meno abbienti. Il canone
sociale va, pertanto, considerato come strettamente correlato alla socialità del servizio
stesso. Gli alloggi dell’edilizia economica e popolare sono inoltre assegnati secondo
criteri e procedure stabiliti dalla legge e da questa sono altresì stabiliti i requisiti per
Equo Canone, 1992, 434; Cass. 4 gennaio 1992 n. 16, in Giur. It., 1992, I, 1, 1934, nota di Petrucci, in
Arch. loc., 1992, 271.
86 Cass. 13 febbraio 1993 n. 1832, in Arch. loc., 1993, 248.
87 Cass. 29 giugno 1985 n. 336, in Mass. Giur. It., 1985, in Arch. loc., 1985.
X52
52
l’assegnazione, laddove l’Istituto Postelegrafonici ha sempre disposto con mera
procedura amministrativa interna, e secondo criteri da esso fissati, la selezione di quanti
abbiano richiesto di ottenere in locazione i relativi alloggi
88
.
Per l’effetto, si è affermato che la concessione in godimento in favore di dipendenti
dell’amministrazione di alloggi costruiti od acquistati dall’Istituto Postelegrafonici
89
integra un rapporto di locazione di natura privatistica; esso, pertanto, non si sottrae alle
disposizioni del capo I della legge n. 392 del 1978
90
non solo perché non è riconducibile
ad una concessione amministrativa, ma anche perché essi immobili sono privi della
destinazione specifica e tipica degli appartamenti dell’edilizia economica e popolare, in
quanto liberamente disponibili da parte dell’Istituto stesso.
2.1.1. Le locazioni «sostitutive»
L’interferenza tra la normativa in tema di edilizia residenziale pubblica e quella
locatizia si manifesta, anche, sotto il profilo della c.d. locazione «sostitutiva».
La fattispecie ricorre nell’ipotesi di miglioramento delle condizioni economiche
dell’assegnatario di alloggio di edilizia residenziale pubblica
91
: l’evenienza determina il
diritto dell’assegnatario a mantenere il godimento dell’alloggio a titolo di locazione, che
resta regolata «dalle norme sulla disciplina della locazione degli immobili urbani», ex
art. 22, ultimo comma, della legge 8 agosto 1977 n. 513
92
.
Specificamente, il dettato finale dell’art. 22 della legge 513/1977 stabilisce che
“l’assegnatario per il quale ricorra la condizione della revoca di cui alla lettera d)
dell’articolo 17 del decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035
88 Corte cost. 11 febbraio 1988 n. 155, in CED Cassazione, 1988.
89 Ex d.p.r. 8 aprile 1953 n. 542.
90 Cass. 26 marzo 1990 n. 2432, in Mass. Giur. It., 1990.
91 Integrante un presupposto per la revoca di cui all’art. 17, lett. d, del d.o.r. 30 dicembre 1972, n. 1035.
92 V., in argomento, Cass. 2 luglio 1998 n. 6453 (in Mass. Giur. It., 1998), la quale così motiva: «Il
rapporto privatistico di assegnazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica, gestito dallo IACP,
trova la sua principale disciplina nel d.p.r. 30 dicembre 1972 n. 1035 e nella legge 8 agosto 1977 n. 513,
nonché nella legislazione regionale …, emanata, in attuazione dell’art. 22, primo e secondo comma, della
legge n. 513 del 1977, a regolare anche il canone sociale dovuto per il predetto alloggio. Tale normativa
delinea un sistema indifferente agli apporti regolatori della legge 27 luglio 1978 n. 392, salva l’ipotesi di
fuoriuscita dalla normativa speciale e di volontaria applicazione della normativa generale, la quale ricorre,
ai sensi dell’art. 22 tredicesimo e quattordicesimo comma della legge n. 513 del 1977, quando
l’assegnatario, minacciato di revoca per eccedenza reddituale, si avvalga della facoltà di chiedere la
trasformazione del rapporto con l’applicazione delle norme sulla disciplina delle locazioni degli immobili
urbani …. Pertanto solo per i rapporti che, ai sensi del richiamato art. 22, primo, terzo e quattordicesimo
comma, della legge n. 513 del 1977 vengano concordemente attratti nella regolamentazione della
locazione degli immobili urbani si pone il problema dell’applicazione delle ormai abrogate norme
procedurali della legge del 1978, al quale deve darsi risposta affermativa, sulla base del rilievo testuale
del richiamo generale e della irrazionalità della eventuale esclusione di norme di stretta garanzia
giurisdizionale ». Conforme, Cass. 9 ottobre 1996 n. 8831, in Mass. Giur. It., 1996.
X53
53
(n.d.r.: incremento reddituale), può richiedere al presidente dell’istituto autonomo case
popolari competente di occupare l’abitazione a titolo di locazione”; qualora il presidente
dell’istituto autonomo case popolari accolga la richiesta, “la locazione è regolata dalle
norme sulla disciplina della locazione degli immobili urbani”.
La legge 513/1977, nel rinviare alla normativa sull’equo canone a promulgarsi,
sanciva ulteriormente che le norme speciali sulla locazione degli immobili urbani
sarebbero state applicabili “a partire dalla data della loro entrata in vigore”, laddove in
via transitoria si sarebbe dovuto applicare un canone pari al doppio di quello
determinato ai sensi dello stesso articolo 22 della l. 513/1977.
In caso di incremento reddituale del nucleo familiare dell’assegnatario, con
conseguente assoggettamento alle «norme sulla disciplina della locazione degli
immobili urbani» ex art. 22, ultimo comma, della legge n. 513 del 1977, nella vigenza
della legge 392/1978 era indubbia l’applicabilità dell’«equo canone»
93
. In caso di
protrazione del godimento dell’immobile in forza del citato articolo 22 della l.
513/1977, l’assegnatario era cioè tenuto al pagamento del canone nella misura prevista
dalla legge n. 392 del 1978
94
.
L’applicabilità dell’«equo canone» veniva a decorrere dal momento della
trasformazione del rapporto di assegnazione in locazione
95
, ovvero dalla data del
mutamento delle condizioni economiche dell’assegnatario (o dei componenti del suo
nucleo familiare), che rappresentava solo il presupposto della revoca dell’asse-
gnazione
96
. In particolare, il momento della trasformazione del rapporto è stato
individuato nella richiesta dell’assegnatario di occupare l’abitazione a titolo di
93 Trib. Roma 5 agosto 1983, in Loc. urb. 1984, 237.
94 Cass. 10 agosto 1992 n. 9448, in Mass. Giur. It., 1992. La sentenza così motiva: « Correttamente … il
tribunale ha ritenuto che la norma dell’art. 26, lett. b, della legge n. 392 del 1978 non escluda
l’applicazione del c.d. equo canone alle locazioni degli alloggi costruiti a totale carico dello Stato, qualora
il reddito dell’assegnatario e dei componenti del suo nucleo familiare superi i limiti stabiliti dalla legge
per fruire del canone sociale. In effetti l’art. 26 citato non ha abrogato le disposizioni degli ultimi due
commi dell’ari. 22 della legge n. 513 del 1977 che sono stati espressamente richiamati dall’art. 22 del
decreto-legge 15 dicembre 1979, n. 629, convertito con modifiche dall’art. 1 della legge 15 febbraio
1980, n. 25. Orbene … deve ritenersi, che, ai sensi dell’art. 23 della citata legge n. 513 del 1977, sia in fa-
coltà dell’istituto accertare, periodicamente, la non sussistenza per l’assegnatario e per ciascun
componente del nucleo familiare delle condizioni di revoca di cui all’art. 17, lett. d, del d.p.r. 30 dicembre
1972, n. 1035. Qualora risultino superati i limiti di reddito per fruire del canone sociale l’assegnatario, per
evitare la revoca dell’assegnazione, può chiedere al presidente dell’IACP di occupare l’abitazione a titolo
di locazione, e se la richiesta viene accolta, si applica la disciplina delle locazioni di immobili urbani,
prevista dalla legge 27 luglio 1978 n. 392 (art. 22, u.c.). Analogamente, l’Istituto, può richiedere
l’applicazione di tale disciplina, se, previa diffida, l’assegnatario non produca idonea documentazione da
cui risulti il reddito proprio e quello dei componenti il suo nucleo familiare (art. 23, cpv., della legge n.
513 citata)».
95 Cass. 24 novembre 1990 n. 11339, in Mass. Giur. It., 1990.
96 Cass. 14 gennaio 1992 n. 359, in Arch. loc., 1992, 559.
X54
54
locazione ovvero nella richiesta dello IACP di informazione e documentazione delle
condizioni reddituali rimasta inevasa dall’interessato. In tali casi, secondo la
giurisprudenza di merito, competerebbero allo IACP i canoni arretrati e la rivalutazione
in base agli indici ISTAT degli stessi, anche senza una preventiva richiesta al con-
duttore
97
. Si è sostenuto, poi, che il rapporto, quanto al resto, rimanesse nel novero di
quelli di edilizia pubblica, con conseguente inapplicabilità della residua normativa della
legge n. 392 del 1978. Difatti, l’art. 22 della legge 15 febbraio 1980 n. 25 – prevedendo
altresì il ritorno all’applicazione del canone sociale per il caso di nuova contrazione del
reddito del conduttore – mostrava chiaramente che la condizione di assegnatario ed i
presupposti pubblicistici su cui essa poggiava conservavano efficacia pur nel corso del
rapporto di locazione ex lege n. 392 del 1978
98
.
In sostanza, il richiamo alla disciplina delle locazioni urbane ed al regime dell’«equo
canone» si traduceva in una statuizione intesa soltanto ad ancorare le «locazioni
sostitutive» di quelle a «canone sociale» – in alternativa alla revoca – al meccanismo di
cui agli artt. 12-25 della legge n. 392 del 1978, rimanendo invece escluso qualsiasi
richiamo recettizio alla normativa sostanziale e processuale regolatrice del rapporto di
locazione tra privati. Ciò trovava giustificazione nella particolare natura del rapporto,
nel quale confluivano interessi di ordine sociale generale e nella ratio di preservare l’a-
bitazione a quanti dovessero essere allontanati per un sopravvenuto incremento di
reddito
99
.
In senso diverso si è tuttavia affermato che, in caso di superamento del tetto reddituale
da parte dell’assegnatario-conduttore e di richiesta del medesimo di continuare ad
occupare l’abitazione a titolo di locazione ai sensi degli ultimi due commi dell’art. 22
della legge n. 513 del 1977, «si applica la disciplina delle locazioni di immobili urbani,
prevista dalla legge 27 luglio 1978 n. 392»
100
, senza ulteriore specificazione e
delimitazione dell’ambito di operatività della disciplina di riferimento. Sicché la
Suprema Corte ha desunto proprio dal generico richiamo alla disciplina della locazione
degli immobili urbani la soggezione della controversia tra lo IACP e l’assegnatario di
alloggio circa l’adeguamento del canone di locazione alla cognizione, all’epoca, del
pretore, ai sensi dell’art. 45, 2° comma, della legge n. 392 del 1978, in ragione del
97Pret. Pescara 19 novembre 1990, in PQM, 1991, 69.
98 Così Gotti, op. cit., 535.
99 Pret. Roma 13 aprile 1983, in Nuovo dir. 1987, 41.
100 Cass. 10 agosto 1992 n. 9448, in Mass. Giur. It., 1992.
X55
55
disposto dell’art. 22 della legge n. 513 del 1977
101
: applicabilità della legge n. 392 del
1978, dunque, nella sua interezza.
Più di recente, è intervenuta sul tema la giurisprudenza amministrativa, rimarcando
che dalla formulazione letterale della disposizione dell’art. 22 della l. n. 513/1977 si
evince che essa consente all’assegnatario di una casa popolare che abbia superato i limiti
reddituali massimi e che, in conseguenza di tale mutata situazione della sua situazione
economica, sia sottoposto a revoca, di poter presentare un’istanza volta a trasformare il
rapporto concessorio in rapporto di locazione semplice, con applicazione delle norme
sulla disciplina della locazione degli immobili urbani, al fine di continuare ad occupare
l’immobile a diverso titolo (di locazione)
102
.
2.2. Le locazioni di «edilizia convenzionata»
L’art. 26, 1° comma lett. c, della legge n. 392 del 1978 — abrogato dall’art. 14, 4°
comma, della legge n. 431 del 1998 — escludeva dal proprio ambito di applicazione,
altresì, le «locazioni relative ad alloggi soggetti alla disciplina dell’edilizia
convenzionata».
La fattispecie tipica dell’edilizia convenzionata è stata introdotta dall’art. 35 della
legge 22 ottobre 1971 n. 665. In forza di essa i Comuni o consorzi di Comuni possono
concedere a fini edificatori, con diritto di superficie o in proprietà, a soggetti pubblici e
privati, aree comprese in un piano di zona per l’edilizia economica e popolare,
preventivamente espropriata dal Comune stesso. La relativa convenzione deve
prevedere, insieme alle caratteristiche costruttive, i criteri per la determinazione e la
revisione dei canoni di locazione.
Rientra in tale categoria anche la norma prevista dagli artt. 7 ed 8 della legge 28
gennaio 1977, n. 10, caratterizzata da una convenzione-tipo (i cui contenuti sono fissati
a livello regionale) con la quale vengono stabilite le caratteristiche degli edifici, i prezzi
di cessione degli alloggi da realizzare su aree di proprietà del privato ed i canoni di
101 Cass. 14 gennaio 1992 n. 359, in Arch. loc., 1992, 559. La sentenza così motiva: «Già questa Corte ha
avuto occasione di affermare che la controversia fra lo IACP ed un assegnatario di alloggio circa
l’adeguamento del canone locatizio è devoluta ai sensi del secondo comma dell’art. 45 della legge n. 392
del 1978 … Tale conclusione discende dal rilievo che il richiamo dell’ultimo comma dell’art. 22 cit. (“la
locazione è regolata dalle norme sulla disciplina della locazione degli immobili urbani a partire dalla data
della loro entrata in vigore”), stante appunto la sua genericità, comporta l’applicabiità della legge n. 392
del 1978 nella sua interezza, ivi comprese le norme di carattere procedurale. Opinando diversamente si
verrebbe, tra l’altro, a riconoscere all’Istituto una gestione autorizzativa dell’equo canone, consentendogli
di utilizzare vantaggiosamente le norme a lui favorevoli ed escludendone l’assoggettamento a quelle di
più stretta garanzia giurisdizionale ».
102 T.A.R. Lazio Roma, Sez. II ter, 24 maggio 2007, n. 4818, in Massima redazionale, 2007.
X56
56
locazione in percentuale del valore degli alloggi desunto dal loro prezzo di cessione
103
.
Quanto all’ambito di applicazione, si può incidentalmente rammentare che
l’esclusione di cui all’art. 26, 1° comma lett. c, della legge n. 392 del 1978 atteneva alla
sola disciplina delle locazioni abitative di cui alla legge sull’« equo canone», laddove
non è prevista analoga ipotesi di esclusione delle disposizioni di cui al capo II, titolo I,
della stessa legge per le locazioni ad uso non abitativo, per le quali non ricorrono
esigenze di natura pubblicistica, sussistenti per gli alloggi di abitazione, anche nel caso
di locazioni stipulate dall’ente pubblico a seguito di un provvedimento di
assegnazione
104
.
In argomento è stato poi ribadito che gli alloggi soggetti alla disciplina dell’edilizia
convenzionata, che l’art. 26, 1° comma lett. c, della legge n. 392 del 1978 sottraeva al
regime delle locazioni di immobili per uso abitativo dettato dai precedenti articoli, erano
solo quelli realizzati sulla base di convenzioni con cui i Comuni o i Consorzi di Comuni
avessero concesso a soggetti pubblici o privati, per fini edificatori, con diritto di
superficie o in proprietà, aree ricomprese nei piani approvati ai sensi della legge n. 167
del 1962 (cosiddetti piani di zona) già espropriate dai Comuni o dai loro Consorzi,
determinando non solo le caratteristiche costruttive e tipologiche ed i termini di inizio
ed ultimazione dei lavori di costruzione degli edifici, ma anche i criteri di
determinazione e revisione dei canoni di locazione. Pertanto non rientrava nella predetta
categoria, e di conseguenza non si sottraeva né alle norme della ordinaria disciplina pri-
vatistica né alla legge sull’equo canone, la locazione di immobile costruito dal
Governatorato del Comune di Roma per i propri dipendenti che, stipulata secondo le
norme di diritto privato tramite l’Istituto per la casa dei dipendenti del Governatorato di
Roma, è successivamente passata in gestione allo IACP, che ha incorporato il predetto
Istituto
105
.
Parimenti, si è detto che gli alloggi soggetti alla disciplina dell’edilizia convenzionata
menzionati dall’art. 26, 1° comma lett. c, della legge n. 392 del 1978, ai quali, a norma
dello stesso articolo, non si applicava la disciplina dettata dal capo primo della
menzionata legge, sono solo quelli realizzati sulla base di convenzioni con le quali i
Comuni, o i Consorzi di Comuni, concedono a soggetti pubblici o privati, per fini
edificatori, con diritto di superficie o in proprietà, aree comprese nei piani urbanistici
103 Cfr. Pallottino-Bonaccorsi, Soggetti e strumenti per la realizzazione degli interventi di edilizia
residenziale pubblica, in AA.VV., La casa di abitazione, cit., vol. I, 436.
104 Cass. 11 aprile 1994 n. 3388, in Mass. Giur. It., 1994, in Arch. loc., 1994.
105 Cass. 2 giugno 1992 n. 6680, in Mass. Giur. It., 1992.
speciali previsti dalla legge n. 167 del 1962 ed interamente espropriate dai Comuni,
ovvero anche aree esterne ai detti piani, determinando non solo le caratteristiche
costruttive e tipologiche ed i termini di inizio ed ultimazione dei lavori di costruzione
degli edifici, ma anche i criteri di determinazione e revisione dei canoni di locazione.
Ne consegue, che gli immobili già di proprietà dell’A.I.I. (Amministrazione per le
attività assistenziali italiane ed internazionali), poi trasferiti al Ministero dell’Interno e,
dal 1982, alla Regione Lazio, essendo estranei alla figura dell’edilizia convenzionata,
non sono ricompresi tra quelli menzionati dall’art. 26, 1° comma lett. c, della legge n.
392 del 1978; per essi, quindi, il canone locativo va determinato a norma della legge n.
392 del 1978
106
I particolari criteri di determinazione dei canoni di locazione per gli alloggi di edilizia
convenzionata, e specificamente, il meccanismo di aggiornamento degli stessi, hanno
talvolta finito con il determinare l’applicazione di canoni superiori all’«equo canone». Il
conseguente dubbio di violazione dell’art. 3 Cost.
107
della norma de qua è stato reputato
fondato dalla Corte Costituzionale, che ne ha dichiarato l’illegittimità nella parte in cui
non dispone che il canone di locazione degli immobili soggetti alla disciplina
dell’edilizia convenzionata non deve, comunque, superare il canone che risulterebbe
dall’applicazione delle disposizioni del titolo I, capo I, della legge n. 392 del 1978
108
SENTENZE DI RIFERIMENTO 106 Cass. 28 agosto 1995 n. 9058, in Mass. Giur. It., 1995.
107 Sollevato da Pret. Roma 25 novembre 1986, in Foro it., 1987, I, 1953.
108 Ciò che il legislatore del 1978 non ha tenuto sufficientemente in conto nel dettare l’art. 26, lett. c, è stato che, soprattutto per via del diverso meccanismo di aggiornamento, il canone delle locazioni convenzionate potesse in prospettiva pervenire a superare quello fissato in via generale con l’equo canone: pericolo, questo, che era stato prontamente avvertito dalle Regioni chiamate ad applicare il regime convenzionale previsto dalla legge n. 10 del 1977, le quali, all’indomani del varo di questa, espressero un orientamento comune per cui, al fine di consentire che il canone convenzionato corrispondesse nel contempo alle finalità sociali rivolte alla tutela del conduttore e al riconoscimento di una giusta redditività dell’investimento, era necessario, da un lato, per la determinazione di un canone fissare un’aliquota sul prezzo di cessione inferiore o parificata a quella che sarebbe stata stabilita dalla legge sull’equo canone (sul valore locativo dell’immobile e, dall’altro, equiparare il meccanismo di aggiornamento del canone convenzionato a quello fissato dalla nuova legge per l’equo canone stesso.
Nell’edilizia convenzionata i canoni vengono stabiliti con l’applicazione di una aliquota sul valore desunto dal prezzo di cessione dell’alloggio, a sua volta determinato sulla base dell’effettivo costo di costruzione, mentre per l’equo canone l’aliquota si applica sul valore locativo ricavato sulla base di un costo di costruzione teorico, corretto da vari coefficienti.
A questo proposito si è espressa la Corte cost. 11 febbraio 1988 n. 155, in CED Cassazione, 1988, la quale ha ritenuto che la diversità dei congegni previsti dalle norme in discussione non appare dovuta tanto ai diversi criteri di determinazione del canone prossimo alla realtà, determinato tenendo conto, tra l’altro, proprio dei costi di produzione dell’edilizia convenzionata (art. 22). La ragione della divaricazione è invece dovuta alla mancata estensione alle locazioni convenzionate del meccanismo di adeguamento dei canoni disposto dall’art. 24 della legge n. 392 del 1978, che prevede un adeguamento annuale entro i limite del 75% delle variazioni dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati.Ha così continuato ad operare per le locazioni convenzionate il sistema di aggiornamento previsto dall’art. 8 della legge n. 10 del 1977, assai più sfavorevole per i conduttori in quanto comporta adeguamenti biennali rapportati al 100% della variazione dell’indice dei costi di costruzione. A parte la sensibile .In applicazione di tale statuizione è stato affermato che il canone richiesto ad un socio di cooperativa edilizia a proprietà indivisa quale corrispettivo dell’assegnazione in
godimento di un alloggio soggetto alla edilizia convenzionata non può essere superiore
a quello (cosiddetto equo) che sarebbe risultato dall’applicazione delle disposizioni del
titolo I, capo I, della legge n. 392 del 1978: conseguentemente, si è statuito che la
cooperativa, nell’ipotesi di specie, è tenuta a restituire al socio le somme percepite in
maggiorazione di detto canone
109
2.3. Rapporto locatizio tra concessionario -locatore e terzo
L’esclusione prevista dall’art. 26 della legge n. 392 del 1978 si applicava solo nei
rapporti tra l’ente concedente ed il conduttore-concessionario, mentre valeva la
disciplina comune della legge n. 392 del 1978 qualora costui desse in locazione il bene
ad un terzo
110
In tal senso, con riguardo agli alloggi di edilizia sovvenzionata, è stato appunto
affermato che la norma dell’art. 26 non riguardava il rapporto posto in essere tra l’assegnatario – locatore (nella specie, debitamente autorizzato) ed un terzo
111
Analoga soluzione è stata accolta con riguardo agli alloggi di edilizia
convenzionata
112
: sicché, ove il socio assegnatario di cooperativa edilizia, che godesse
delle provvidenze dell’edilizia agevolata, avesse concesso in locazione l’alloggio ad un
terzo, il rapporto sarebbe rimasto assoggettato alla legge dell’«equo canone», anche se
su di esso avessero inciso le norme che, nell’ambito del rapporto cooperativo,
contemplavano la devoluzione di parte del canone, eccedente la quota di
ammortamento, alla cooperativa edilizia
113
In argomento si è posto il problema della validità della locazione tra assegnatario e
terzo – problema che conserva attualità anche nel quadro di applicazione della legge n.
431 del 1998 – qualora il contratto fosse stato stipulato, da parte del concessionario,
abusivamente, cioè nei casi non consentiti dalla legge o senza le prescritte autorizza-
zioni, ovvero nell’ipotesi in cui il conduttore avesse dedotto l’esistenza dei presupposti
diversità della percentuale delle variazioni, la divergenza si è formata per effetto della progressione del
costo delle costruzioni, che è avvenuta in termini assai più incisivi come risulta anche dai dati offerti da una elaborazione del CENSIS contenuta nel rapporto 1987 sulla condizione economico-sociale del Paese rispetto a quella relativa al costo della vita.

SENTENZE DI RIFERIMENTO – 109 – Pret. Bologna 14 giugno 1990, in Arch. loc., 1990, 786.
110 Cfr. Lazzaro-Preden-Varrone, L’« equo canone», Milano, 1978, 60.
111Pret. Roma 10 agosto 1979 e Pret. Genova 9 aprile 1979, in Cappelli-Lonardo, L’ambito di
applicazione della legge 27 luglio 1978 n. 392, Roma, 1980, 91.
112 Cass. 4 marzo 1986 n. 1356, in Arch. loc., 1986, 238, in Rass. Equo Canone, 1986, 111.
Per la revoca dell’assegnazione al proprio locatore,un primo indirizzo giurisprudenziale affermava la nullità del contratto avente ad oggetto la cessione, totale o parziale, a qualsiasi titolo, fuori dai casi previsti dalla legge,di un alloggio di edilizia RESIDENZIALE pubblica e salve le sanzioni a carico dell’assegnatario. In particolare, la nullità assoluta, e perciò rilevabile d’ufficio, degli atti dispositivi dell’alloggio popolare da parte dell’assegnatario comportava la radicale invalidità del contratto di locazione stipulato da questi con il terzo, con la conseguente indisponibilità- da parte dell’assegnatario stesso – delle azioni riconnesse al rapporto locatizio
potendo egli agire solo per la rimozione dell’occupazione, «abusiva» in correlazione a
quella nullità .All’opposto, si è considerato che la nullità poteva conseguire solo all’esercizio del
potere di revoca dell’assegnazione, riservato ai competenti organi; conseguentemente,
sino a quando tale potere non fosse effettivamente stato esercitato, l’assegnatario-
locatore conservava i diritti e le azioni connesse al contratto di locazione, senza che il
terzo conduttore potesse utilmente eccepire la decadenza della controparte
dall’assegnazione
SENTENZE DI RIFERIMENTO – 113- Cass. 3 maggio 1988 n. 3312, in Mass. Giur. It., 1988, in Arch. loc., 1988.
114 Cass. 4 marzo 1981 n. 1263, in Mass. Giur. It., 1981.
115 Ex artt. 17 del d.p.r. n. 1035 del 1972 e 53 della legge n. 457 del 1978.
116 Cass. 31 maggio 1986 n. 3693, in Mass. Giur. It., 1986; Cass. 23 maggio 1988 n. 3563, in Mass. Giur. It., 1988; Cass. 9 ottobre 1997 n. 9813, in Mass. Giur. It., 1997.
117 Cass. 29 gennaio 1983 n. 832, in Foro It., 1983, I, 1983; Cass. 31 maggio 1986 n. 3693, in Mass. Giur.It., 1986. La S.C., nella seconda delle menzionate decisioni, così motiva: «va preliminarmente rilevato che l’assegnatario di un alloggio popolare non può disporre dello stesso in favore di terzi, essendogli una facoltà siffatta preclusa, anche limitatamente al godimento, da precise disposizioni di legge (art. 17 del D.PR 30 dicembre 1972 n. 1035; art. 53 della legge 5 agosto 1978 n. 457), che, al fine di assicurare agli alloggi popolari IACP, la destinazione loro conferita di provvedere alle esigenze abitative delle categorie di cittadini meno abbienti per la realizzazione di rilevanti interessi sociali, vietano la cessione, in tutto o in parte, al di fuori dei casi tassativamente previsti, degli alloggi medesimi (art. 51 della legge 8 agosto 1977 n. 513), con la comminatoria della nullità assoluta degli atti compiuti in violazione del divieto, rilevabile d’ufficio. La speciale legislazione, poi, vigente in materia, prevede, a carico del trasgressore, sanzioni d’ordine amministrativo, che nei casi più gravi possono comportare la DECADENZA dalla assegnazione (art.26 della legge n. 513 del 1977). Sulla base delle norme sopra menzionate il contratto di locazione de quo deve ritenersi radicalmente nullo, in quanto tendente a trasferire la disponibilità di un alloggio Iacp a persona diversa dall’assegnatario, con la conseguenza della indisponibilità, da parte dell’assegnatario medesimo, delle azioni riconnesse all’esecuzione o alla risoluzione del rapporto locativo … La rilevata nullità assoluta è, come osservato, rilevabile d’ufficio, e con essa il connesso difetto di legittimazione dell ’assegnatario ad agire in giudizio per la tutela di pretese che hanno il necessario presupposto nella attualità di un valido rapporto di locazione ».

118 – SENTENZE DI RIFERIMENTO Cass. 28 giugno 1985 n. 3869, in Riv. Giur. Edil., 1985, I 1985; Cass. 18 novembre 1986 n. 6773, in Mass. Giur. It., 1986; Cass. 23 giugno 1990 n. 6390, in Mass. Giur. It., 1990; Cass. 29 aprile 1992 5159, in Mass. Giur. It., 1992; Cass. 16 novembre 1993 n. 11280, in Mass. Giur. It., 1993.
Quest’ultima decisione così motiva: «L’assegnatario in godimento di un alloggio costruito in base alla normativa sull’edilizia residenziale pubblica, non può cedere in locazione il bene, se non investito dal potere di procedere a tale cessione, qualunque sia la sua posizione rispetto al bene ceduto, altrimenti il negozio è affetto da invalidità, la quale peraltro può esser fatta valere soltanto dall’amministrazione che ha proceduto all’assegnazione, non anche dal conduttore che con l’amministrazione non ha avuto alcun DIRITTO.
Il rapporto locatizio, dunque, veniva naturalmente a cessare (come rapporto derivato)
qualora l’ente assegnante avesse applicato la prevista sanzione ed avesse ottenuto la
risoluzione del contratto con l’assegnatario-conduttore- SUBLOCATORE, con la precisazione
che la legittimazione ad agire di questi non veniva meno finché il provvedimento di
decadenza o di revoca non gli fosse stato notificato, atteso che solo tale notifica esauriva
l’iter del procedimento amministrativo che, con effetto ablativo, incideva sul rapporto di
locazione tra l’amministrazione e l’assegnatario
Tale secondo indirizzo appare più convincente: ed invero le esaminate situazioni di
illegittimità non incidevano sul rapporto di locazione e, quindi, non erano idonee ad
interferire sulle posizioni delle parti fino a quando non fosse disposta la revoca o la
DECADENZA dell’assegnazione per iniziativa della competente AUTORITA’,qualora fosse sopravvenuta la revoca dell’originaria assegnazione con rinnovazione
della medesima in favore del terzo cui il primo assegnatario aveva locato l’alloggio, si
sarebbe verificata la caducazione di quel contratto di locazione, per venire meno della
relativa causa, in considerazione dell’acquisto da parte del locatario di un autonomo ti-
tolo di godimento dell’immobile.
Analoghi principi – va osservato – possono applicarsi nella vigenza della legge n. 431
del 1998.
2.4. La locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica nella legge n. 431
del 1998 rapporto. La violazione dell’obbligo di non cedere l’alloggio in locazione senza la preventiva
autorizzazione assume quindi rilevanza nel rapporto fra assegnatario ed ente assegnante, al quale soltanto spetta la legittimazione ad eccepire la nullità della cessione, con ogni relativa conseguenza. L’art. 26 della legge 8 agosto 1977, n. 513, recante norme sulla disciplina residenziale pubblica, invero prevede che gli atti compiuti dall’assegnatario in violazione degli obblighi assunti nel momento dell’assegnazione sono nulli e che la nullità, oltre ad esser fatta valere da chiunque vi abbia interesse, è rilevabile d’ufficio. La norma peraltro non è riferibile anche ai rapporti interni tra locatore e locatario, al quale non può esser riconosciuto un apprezzabile interesse a far valere la nullità, in quanto la stessa, se riconosciuta, porterebbe come necessaria conseguenza alla DECADENZA anche del suo diritto di godere dell’abitazione, originato dal contratto. Quanto alla rilevabilità d’ufficio, essa è sicuramente riferita alla tutela dei terzi danneggiati dal comportamento dell’assegnatario, non già al locatario che dalla locazione ha tratto vantaggio. Va altresì considerato che il conduttore è estraneo al rapporto tra assegnatario ed Istituto concedente, mentre il contratto di locazione intercorre esclusivamente con l’assegnatario, avendo esso natura personale, con la conseguenza che ai fini della sua validità è sufficiente che il locatore, ancorché non proprietario dell’alloggio, ne abbia la disponibilità e sia in grado di conferire il godimento. Sembra opportuno rilevare . che ,se l’assegnatario si è privato del godimento di un bene alla cui disponibilità ha ancora diritto, non essendo intervenuta alcuna decadenza, non vi è ragione alcuna perché colui che tale godimento abbia acquisito in base ad un rapporto di natura personale, non debba corrispondere il canone,costituente la controprestazione del godimento ottenuto ».
Come si è già visto, la legge n. 431 del 1998, all’art. 1, secondo comma, esclude dal
proprio ambito di applicazione gli «alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai quali si
applica la relativa normativa vigente, statale e regionale».
La formulazione della norma – solo apparentemente limpida – sembra avere lo scopo
di superare la bipartizione di cui all’art. 26, 1° comma lettere b e c, della legge n. 392
del 1978 tra locazioni relative ad alloggi costruiti a totale carico dello Stato e locazioni
relative ad alloggi assoggettati alla disciplina dell’edilizia convenzionata, ampliando la
sfera dei rapporti esclusi dall’ambito di applicazione della nuova disciplina e ponendo
fine a quelle incertezze interpretative che si sono poste in luce. Il risultato è attuato
spostando l’accento dal momento della costruzione degli immobili – a totale carico dello
Stato ovvero nel quadro dell’edilizia convenzionata – alla funzione dei medesimi di
sostegno delle esigenze abitative dei meno abbienti.
Secondo la nuova impostazione, sono da ritenere escluse dall’ambito di applicazione
della legge n. 431 del 1998 – nei discutibili limiti in cui tale esclusione è congegnata –
non solo le locazioni di immobili costruiti a spese esclusive dello Stato ovvero nel
quadro dell’edilizia convenzionata, ma, in genere, tutte le locazioni di alloggi destinati a
soddisfare finalità sociali di rilievo pubblicistico concessi secondo modalità
predeterminate di scelta dell’assegnatarioconduttore ed a canone calmierato.
È però da considerare, in argomento, l’incertezza – già evidenziata – della nozione di
« EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA », dalla quale potranno derivare nuovi dubbi
interpretativi.
Vale, ulteriormente, osservare che l’esclusione intanto può operare in quanto esista
una «relativa normativa vigente, statale e regionale», applicabile alle ipotesi di volta in
volta emergenti.
Se è sufficientemente chiaro l’intento di ampliare l’ambito delle locazioni escluse
dall’applicazione della nuova legge, non altrettanto lo è l’individuazione della portata
dell’esclusione, avuto riguardo alla scelta legislativa di limitarla agli artt. 2, 3, 4, 7, 8 e
13 della nuova legge: il che, utilizzando l’argumentum a contrario, dovrebbe condurre
ad affermare che sono invece applicabili alle locazioni di alloggi di edilizia residenziale
pubblica gli artt. 1, 5, 6, 9,10, 11 e 12.
Tutto ciò pone seri interrogativi sia con riferimento alle disposizioni richiamate, sia a
quelle non richiamate.
Il combinato disposto degli artt. 2, 3, 4 e 8 della legge n. 431 del 1998 contiene, in
sostanza, la regolamentazione dei nuovi contratti di locazione sul piano fiscale.
E’ di difficile comprensione la menzione, tra le norme non applicabili, dell’art. 7 della
legge n. 431 del 1998, dichiarato successivamente incostituzionale dal Giudice delle
leggi poiché poneva gli adempimenti fiscali come condizione per la messa in
esecuzione dei provvedimenti di rilascio dell’immobile locato, all’evidente fine di
combattere il fenomeno dell’evasione fiscale: l’esclusione appare come espressione di
«una singolare situazione di privilegio»
Parimenti, muovendo dal nesso di collegamento tra l’art. 1, quarto comma, della l.
431/1998, che stabilisce l’obbligo di forma scritta per la stipulazione di validi contratti
di locazione, e l’art. 13, primo comma, della stessa legge, che pone la sanzione di nullità
delle pattuizioni volte a determinare un importo del canone di locazione superiore a
quello risultante dal contratto scritto e registrato, ci si è chiesti se dall’indicata
disapplicazione possa desumersi che i contratti di locazione esclusi siano sottratti al
rigore della forma, ovvero se, pur valendo anche per questi il requisito, sia in qualche
modo legittimata l’elusione fiscale. Per quanto riguarda le disposizioni ipoteticamente
applicabili a contrario, si può facilmente sottolineare, l’omissione non è stata ritenuta
rilevante, giacché l’art. 5 è collegato con la disciplina ordinaria degli art. 2 e 3 della
legge n. 431 del 1998, ed è quindi radicalmente inapplicabile nei casi contemplati
dall’art. 1, secondo comma, riguardo ai quali è prevista l’inapplicabilità degli art. 2 e 3
citati.Altrettanti dubbi pone il mancato richiamo tra le norme non applicabili dell’art. 6 della
legge n. 431 del 1998, se si considera che il godimento degli alloggi di edilizia residen-
ziale pubblica cessa normalmente in presenza di specifiche ipotesi di inadempimento
contemplate dalla legge. Ma, anche in questo caso, l’omessa menzione dell’art. 6 tra le
norme non applicabili è stata ritenuta non decisiva, in ragione della transitorietà della
disposizione, come tale non applicabile ai contratti stipulati nel vigore della nuova
legge.L’art. 9 reca disposizioni per i fondi per la previdenza complementare e, dunque, non
può certo avere applicazione in materia di locazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica. L’art. 10 contiene una disposizione volta a trovare attuazione in successive
normative.
L’art. 11 prevede il versamento di contributi integrativi ai conduttori meno abbienti e
pare, perciò, in tesi incompatibile con la disciplina applicabile in materia di edilizia
residenziale pubblica, per la quale è già prevista l’applicazione del canone sociale.
In definitiva, le uniche disposizioni effettivamente applicabili agli alloggi di edilizia
residenziale pubblica sembrano essere l’art. 1, primo comma, relativo alla forma scritta,
e l’art. 12, istitutivo dell’osservatorio per la condizione abitativa.
Per quanto riguarda la determinazione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, vale il rilievo degli artt. 4 e 60 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112,
richiamato altresì dall’art. 4, quarto comma, della legge n. 431 del 1998, laddove è
stabilito che «fermo restando quanto stabilito dall’articolo 60, primo comma, lett. e,
della normativa sul decentramento amministrativo (decreto legislativo 31 marzo 1998 n.
112 – conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli
Enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), con apposito atto
di indirizzo e coordinamento, da adottare con decreto del Presidente della Repubblica,
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 8 della legge 15
marzo 1997, n. 59, sono definiti, in sostituzione di quelli facenti riferimento alla legge
27 luglio 1978 n. 392, e successive modificazioni, criteri in materia di determinazione
da parte delle Regioni dei canoni di locazione per gli alloggi di edilizia residenziale
pubblica».
Importante sottolineare, al riguardo, che, secondo il disposto dell’ultima parte del
quarto comma, art. 4, della legge n. 431 del 1998, i criteri di determinazione dei canoni
in vigore restano validi fino all’adeguamento da parte delle Regioni a quanto stabilito
dalla disposizione medesima.
RIFERMENTI SENTENZE
119 Cass. 29 aprile 1992 n. 5159, in Mass. Giur. It., 1992.
120 Cass., sez. un., 27 gennaio 1983 n. 760, in Mass. Giur. It., 1983.
121 Cass. 4 luglio 1992 n. 8189, in Mass. Giur. It., 1992.
122 Corte cost. 5 ottobre 2001 n. 333, in Giust. Civ., 2001, 2595, nota di Izzo, in Contratti, 2001, 12, 1100,
nota di Giove.
123 Cuffaro-Giove, La riforma delle locazioni abitative, Milano 1999, 6.
124 V. Piombo, Alcuni spunti a proposito delle locazioni abitative escluse dalla tutela della legge n.431/98, in Rass. loc. cond., 1999, 450.

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