CORTE DEI CONTI SEZ. AUTONOMIE

CORTE DEI CONTI

SEZIONE DELLE AUTONOMIE
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PARTE I

Con Deliberazione n.9 del 4 giugno 2007, la Sezione delle Autonomie ha approvato
una relazione che espone, secondo logiche comparative, i risultati delle istruttorie in
materia di edilizia residenziale pubblica svolte da più Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti1, aventi ad oggetto le politiche abitative di regioni ed enti locali sotto il
profilo normativo, organizzativo, attuativo e gestionale, nell’arco temporale 1998-30
giugno 2004. I risultati stessi hanno dato luogo a relazioni indirizzate dalle Sezioni
regionali interessate ai competenti Consigli regionali.
La relazione della Sezione delle autonomie si è articolata su più ambiti di
approfondimento2: il primo riguarda la conoscenza delle singole realtà territoriali con
riferimento a tutta l’edilizia residenziale pubblica, relativamente all’impianto normativo ed
all’organizzazione amministrativa; il secondo attiene all’attività regionale di
programmazione degli interventi sulla base della definizione del fabbisogno abitativo, alla
ripartizione delle risorse tra regioni, comuni ed aziende territoriali, allo stato di attuazione
ed ai sistemi di controllo e di monitoraggio; il terzo è finalizzato all’analisi della
consistenza patrimoniale ed alla valutazione della gestione operativa della sola ERP
sovvenzionata.
Nella relazione in questione si è data evidenza ai fenomeni individuati sia attraverso
esposizioni di carattere generale sia in sintesi di carattere regionale, circoscrivendo le
analisi più strettamente comparative in ordine ai profili della consistenza e gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica ai tre ambiti regionali risultati più
omogenei per completezza e congruità dei dati (Friuli Venezia Giulia, Marche, Campania).
La relazione è stata elaborata secondo gli indirizzi ed i criteri generali approvati con
Deliberazione della Sezione delle Autonomie 1/2004, in cui, in materia di attività di
controllo sulla gestione comuni a più Sezioni regionali, è stato, tra l’altro, previsto che il
patrimonio di dati e di valutazioni conseguenti alle indagini comparative avrebbe ben
potuto trovare utile sintesi in un documento da pubblicizzare adeguatamente. La
relazione è stata, pertanto, inviata, nella sua integralità, ai soggetti interessati ratione
materiae (Presidenti dei Consigli Regionali, Consigli delle Autonomie, ANCI, UPI, ecc.) ed
è stata resa liberamente consultabile nel sito web della Corte dei conti
(www.corteconti.it).
La rilevanza di carattere generale di alcuni profili dell’indagine ha, però, indotto la
Sezione delle Autonomie a prevedere, nell’adunanza del 16 luglio 2007, anche la
redazione di un referto sintetico da inviare al Parlamento della Repubblica, in
considerazione delle attribuzioni che allo stesso competono in materia dopo il mutamento
della sistematica costituzionale sul riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le
regioni, che rispetto all’aspetto comparativo privilegiasse le considerazioni, le valutazioni
e le problematiche d’insieme relative alla materia, desunte dalle analisi di carattere
regionale.
Il presente referto, pertanto, è stato elaborato nell’intento di fornire un contributo,
auspicabilmente utile, finalizzato a soddisfare esigenze conoscitive di fenomeni correlati

Le Sezioni regionali che per vari motivi non hanno presentato la relazione finale sono quelle della Calabria, Abruzzo,
Umbria.: le corrispondenti regioni, pertanto, non sono state oggetto di analisi. La Sezione regionale della
Lombardia , pur non avendo inserito l’indagine nel proprio programma di controllo, ha tuttavia fornito i dati
richiesti.
Sotto il profilo soggettivo sono stati coinvolti gli enti interessati ai vari livelli di Governo: le regioni, un campione di
comuni determinato da quelli capoluogo di provincia e da uno o più comuni per ciascuna classe demografica pari o
superiore a 3000 abitanti, le Aziende territoriali (ex IACP), le Agenzie territoriali del demanio per lo Stato, nella
misura in cui non fossero ancora definite le procedure di cessione degli immobili di cui alle leggi 449/1997 e
388/2000.

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ai compiti dello Stato in ragione, in primo luogo, della sua competenza esclusiva in
materia di fissazione di principi che valgano a garantire l’uniformità dei criteri di
assegnazione degli alloggi sul territorio nazionale, ai sensi dell’art.117, II comma lett. m)
della Cost., e della sua competenza concorrente in materia di programmazione degli
insediamenti di edilizia residenziale pubblica, afferente al “governo del territorio” ai sensi
dello stesso art.117, III comma, Cost. (sentenza 94/2007 Corte Costituzionale).
Inoltre, l’utilità del presente lavoro può essere misurata anche in ragione
dell’appartenenza dello Stato italiano alla Comunità Europea e di alcune specifiche
conseguenze che da essa derivano proprio in materia di edilizia residenziale pubblica, nel
cui ambito è stato sviluppato, a livello comunitario, il concetto di edilizia sociale. Si tratta
di categoria con forti connotazioni mutualistiche e solidaristiche, che fa specifico
riferimento al sistema di offerta di alloggi a cittadini svantaggiati o a gruppi sociali non in
grado di trovare abitazioni a condizioni di mercato. Al riguardo, in sede comunitaria sono
state elaborate forme di agevolazioni e di esenzioni, estese anche al settore degli aiuti di
Stato, che devono trovare applicazione da parte degli Stati membri. In particolare, ci si
riferisce all’ottemperanza da dare alla decisione della Commissione n.2673 del 28
novembre 2005 in materia di esenzione dall’obbligo di notificazione degli aiuti di Stato di
cui all’art.88, par.3, del Trattato, destinati ad imprese aventi incarichi di edilizia popolare,
specificamente richiamata dall’art.5 della recente legge 9/2007.
Rispetto alla relazione originaria (comunque consultabile sul sito web), sono state,
pertanto, eliminate le sintesi regionali e ridotte le analisi a contenuto comparato, per
dare, invece, più marcata evidenza a valutazioni di compendio ed a considerazioni di
carattere diffuso.

Obiettivi specifici dell’indagine sotto il profilo gestionale

Premesso che la finalità dell’indagine è stata quella di focalizzare i fenomeni
caratterizzanti l’edilizia residenziale pubblica (anche definita ERP) sotto il profilo
normativo, organizzativo, attuativo e gestionale, per una migliore comprensione degli
obiettivi specifici dell’indagine, si ritiene utile fornire maggiori dettagli in ordine agli
elementi istruttori richiesti allo scopo di mettere in evidenza i più significativi aspetti che
la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata ha
assunto nelle realtà esaminate.
In primo luogo, le richieste istruttorie, concentrate in due articolati questionari,
hanno mirato ad evidenziare la distinzione tra enti proprietari ed enti gestori di alloggi di
ERP3 anche mettendo in luce la tipologia e il contenuto del rapporto intercorrente tra gli
stessi, e ad acquisire informazioni incentrate soprattutto sugli IACP o ex IACP comunque
denominati e sui comuni capoluogo di provincia. Si è, inoltre, teso anche a rilevare
l’entità delle fondamentali caratteristiche del patrimonio immobiliare interessato
dall’indagine e di taluni assetti organizzatori e gestionali immediatamente riconducibili
allo “status” di ente proprietario di alloggi di ERP.
Sotto il profilo della rilevazione della consistenza del patrimonio immobiliare di ERP,
sono stati acquisiti i dati afferenti la quantità degli alloggi nel triennio 2001-2003, il loro
valore patrimoniale e i criteri di determinazione di siffatto valore, la vetustà, le
dimensioni, la classificazione catastale, la loro ubicazione all’interno o all’esterno dei Piani
per l’edilizia economica e popolare (PEEP).
Di tali elementi di caratterizzazione, la vetustà, in particolare, è apparso un dato di
forte caratterizzazione del patrimonio immobiliare a cui vanno connesse significative
problematiche gestionali, prima tra tutte quella afferente la manutenzione degli alloggi

Gli approfondimenti iniziali avevano evidenziato una pluralità di situazioni gestionali nelle varie realtà regionali ove
sussistevano casi in cui gli enti proprietari risultavano anche gestori degli stessi alloggi, casi in cui la gestione era
affidata dagli enti proprietari ad enti gestori (pubblici e anche privati), casi in cui l’ente gestore gestiva
contemporaneamente alloggi di sua proprietà e alloggi di proprietà di terzi (pubblici e privati).

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che ordinariamente dovrebbe assumere un contenuto tanto più intenso quanto maggiore
è l’età degli immobili. Ai fini della rilevazione del grado di vetustà del patrimonio di ERP
nelle regioni, l’indagine si è mossa lungo due direttrici: la prima diretta a collocare il
patrimonio immobiliare in tre archi temporali con riferimento alla data dell’ultimazione dei
lavori di costruzione e cioè:
• in epoca precedente al 1.1.1981 (individuando convenzionalmente in tale data una
soglia temporale di particolare attenzione per le necessità manutentive);
• in epoca compresa tra l’1.1.1981 e il 31.12.1990;
• in epoca successiva.
La seconda direttrice ha mirato ad incrementare di significato le informazioni
afferenti la vetustà degli alloggi a mezzo dell’acquisizione di notizie circa l’avvenuta
esecuzione di interventi manutentivi (interventi di risanamento conservativo e/o di
ristrutturazione) in epoca successiva al 1.1.1991.
L’articolazione temporale della raccolta delle informazioni è stata anche finalizzata a
rilevare la “produzione” di alloggi di ERP nel decennio 1981-1990 e cioè in epoca
immediatamente precedente all’evoluzione del quadro legislativo che ha fortemente
indirizzato l’ERP verso il recupero e la riqualificazione urbana, rispetto al periodo
successivo (1991-2003).
La consistenza dimensionale degli alloggi di ERP assume una specifica rilevanza non
solo sotto il profilo delle tematiche relative alla qualità dell’abitare, con riferimento al
numero delle persone che vivono nell’alloggio e alla disponibilità in capo agli enti di
alloggi di dimensioni corrispondenti alle esigenze dell’utenza, ma anche a ben precisi fini
gestionali4. Ai fini dell’indagine, la rilevazione è stata operata sulla base di una
tripartizione tesa a distinguere gli alloggi aventi una superficie inferiore a mq 45,
compresa tra mq 45 e mq 95, superiore a mq 95.
Il classamento catastale riveste invece (per gli IACP o ex IACP comunque
denominati) particolare importanza per la quantificazione degli oneri fiscali gravanti sui
beni immobili di loro proprietà e, ove previsto in relazione ai criteri di determinazione dei
canoni vigenti nelle singole regioni, anche ai fini di siffatta quantificazione.
Anche l’ubicazione degli alloggi all’interno dei Piani per l’edilizia economica e
popolare (PEEP) costituisce elemento di caratterizzazione del patrimonio immobiliare di
ERP, specie se rapportato alle linee politiche e programmatiche statali e regionali, votate
a privilegiare, a partire dagli inizi degli anni novanta, il recupero edilizio ed urbanistico
rispetto agli interventi di nuova edificazione nei PEEP che, a decorrere dalla legge
865/1971 e per circa un ventennio, avevano costituito la sede naturale dell’edificazione di
ERP. La finalità di un siffatto approfondimento, è stata, pertanto, quella di verificare da
un lato i risultati quantitativi (per la parte di patrimonio ancora in proprietà agli enti
pubblici) di siffatta edificazione e dall’altro l’eventuale persistente attualità di una tale
localizzazione.
Sotto il profilo degli assetti organizzatori e gestionali, l’indagine ha mirato a
verificare l’esistenza e la consistenza degli strumenti in uso presso gli enti finalizzati ad
un’adeguata conoscenza delle caratteristiche patrimoniali e tecniche degli alloggi, quale
indispensabile presupposto per una loro efficiente gestione5 (eventualmente anche a

Ad esempio, in linea di massima, le discipline regionali attribuiscono rilevanza alla dimensione dell’appartamento sia
nel senso che per l’assegnazione dell’alloggio si deve tener conto delle sue caratteristiche in relazione alla
consistenza e alle condizioni del nucleo familiare sia nel senso che costituisce motivo di revoca dell’assegnazione o
di maggiorazione del canone di locazione la circostanza che l’assegnatario abbia rifiutato la proposta di cambiare
l’alloggio assegnatogli qualora esso risulti sovradimensionato rispetto al numero dei componenti il nucleo familiare4.
5
A tale fine l’indagine ha mirato a verificare l’esistenza presso gli enti di un archivio automatizzato del patrimonio
immobiliare di ERP e di un “fascicolo del fabbricato” da intendersi come insieme di documenti da cui siano
desumibili le caratteristiche tecniche del fabbricato stesso e in particolare degli impianti tecnologici-impiantistici
esistenti, degli interventi manutentivi eseguiti e di quant’altro necessario e utile per un’adeguata cognizione
dell’immobile.

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mezzo di terzi), nonché i risultati dell’attività di cessione degli alloggi nel decennio 1994-
2003 e la destinazione del ricavato della cessione.
Il fenomeno del trasferimento della proprietà degli alloggi di ERP è stato rilevato
sotto un duplice profilo, in relazione ai due diversi presupposti normativi che lo hanno
originato. Da un lato, e con un significato prevalentemente organizzatorio e interno ai
rapporti tra gli enti pubblici interessati, vanno considerate infatti le disposizioni di cui
all’art. 2 della legge 27.12.1997 n. 449 e dell’art. 46 della legge 23.12.2000 n. 388,
secondo cui gli alloggi e le relative pertinenze di proprietà dello Stato, costruiti in base a
leggi speciali di finanziamento per sopperire ad esigenze abitative pubbliche, compresi
quelli affidati agli appositi enti gestori ed effettivamente destinati a tali scopi, potevano
essere trasferiti a titolo gratuito in proprietà dei comuni (e, qualora questi fossero
disinteressati, degli IACP) nei cui territori erano ubicati. Dall’altro lato si pongono invece
le disposizioni della legge 24.12.1993 n. 560 (e di analoghe disposizioni di legge
regionale) che disciplinavano una generalizzata cessione degli alloggi agli assegnatari.
Siffatta previsione, espressione di un più ampio interesse generale teso a consentire la
dismissione del patrimonio immobiliare pubblico ribadito anche recentemente (art.1,
commi da 597 a 600 della legge 266/2005), costituisce il presupposto normativo per
scelte teoricamente idonee ad incidere significativamente sulle gestioni degli enti in
considerazione delle ricadute economiche connesse ad una dismissione del patrimonio
immobiliare.
Per quanto attiene invece alla gestione corrente degli alloggi di ERP, l’indagine si è
indirizzata verso tematiche ritenute più significative sotto il profilo gestionale. E’ stata,
pertanto, focalizzata l’attenzione sui temi:
1) della legalità dell’occupazione degli alloggi, cui accedono anche le problematiche
attinenti alle procedure di assegnazione e di gestione del rapporto con l’utenza;
2) dell’entità della morosità dell’utenza nell’adempimento delle obbligazioni di
pagamento di canoni ed oneri accessori che ad essa fanno carico, cui è connessa
anche la problematica afferente i criteri di quantificazione dei canoni di locazione;
3) della manutenzione degli alloggi da parte degli enti proprietari e gestori, quale
espressione di cura e attenzione della gestione sia a tutela degli interessi patrimoniali
degli enti sia a tutela delle esigenze dell’utenza che si riferiscono alla qualità
dell’abitare.
A corollario di questi tre fondamentali temi, l’indagine ha mirato a sviluppare
ulteriori approfondimenti finalizzati ad evidenziare particolari aspetti gestionali ritenuti
meritevoli di attenzione.
In questo senso, tra gli obiettivi dell’indagine connessi al primo tema (legalità
dell’occupazione degli alloggi e gestione del rapporto con l’utenza) è stata collocata non
solo la rilevazione dei casi in cui l’occupazione dell’alloggio avvenga sine titulo e la
correlativa rilevazione delle procedure eventualmente avviate per ovviare a tale
fenomeno, ma anche il riscontro delle caratteristiche salienti delle procedure preordinate
all’assegnazione degli alloggi e in particolare l’individuazione del soggetto cui compete
l’assegnazione e dei fondamentali requisiti soggettivi richiesti dalle leggi vigenti nelle
singole realtà regionali per l’accesso al godimento dell’alloggio di ERP. Nella stessa
direzione hanno mosso le ulteriori richieste istruttorie finalizzate ad acquisire elementi
sull’effettiva occupazione degli alloggi da parte degli assegnatari, come pure quelle
preordinate a rilevare le caratteristiche della mobilità interna degli assegnatari.
Un altro specifico approfondimento è stato volto all’individuazione delle soluzioni
organizzatorie cui hanno fatto ricorso gli enti in conseguenza dell’attività di cessione degli
alloggi di cui sopra si è detto. Tale fenomeno ha prodotto per gli enti la necessità di
affrontare specifiche problematiche di carattere giuridico e gestionale correlate, ad
esempio, ai casi in cui la cessione non abbia riguardato la totalità degli alloggi esistenti in
un singolo edificio. L’indagine si è posta pertanto l’obiettivo di verificare le soluzioni
organizzatorie e gestionali attivate dagli enti, soprattutto con riferimento alle varie
situazioni condominiali, a fronte delle suddette problematiche.

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Il secondo tema (morosità ed entità dell’accertamento dei canoni di locazione) ha
coinvolto, oltre a rilevazioni specifiche attinenti la morosità, anche la rilevazione dei dati
afferenti ai criteri di determinazione dei canoni di locazione, l’entità del canone medio
(inteso come rapporto tra l’accertamento annuo complessivo per canoni e il numero degli
alloggi che hanno prodotto un canone nello stesso periodo) e del canone minimo (inteso
come il canone applicato alla fascia d’utenza più debole) nonché le attività svolte in via
amministrativa o giudiziale per il recupero della morosità.
Ai fini del terzo tema (manutenzione degli alloggi) l’indagine è stata focalizzata sia
sulla consistenza dell’attività manutentiva svolta dagli enti sia sulle risorse finanziarie
all’uopo impiegate. In particolare, l’indagine ha dapprima rivolto l’attenzione all’attività di
“riatto degli alloggi”6, per poi indirizzarsi verso la rilevazione della consistenza degli
interventi di manutenzione che hanno avuto una più significativa incidenza sugli alloggi,
sia per il contenuto tecnico (consistenza e qualità dei lavori eseguiti) sia per il significato
finanziario (entità della spesa sostenuta). Ai fini istruttori si è fatto riferimento alle
definizioni di “risanamento conservativo” e di “ristrutturazione”, a cui, però, in
considerazione delle riscontrate disomogeneità classificatorie, va attribuito un significato
generico di interventi di manutenzione “pesante”. Per quanto attiene alla dimensione
finanziaria dei fenomeni oggetto di indagine, l’approfondimento sulla manutenzione degli
alloggi si è anche esteso a rilevare l’entità delle risorse destinate ed effettivamente
impiegate nonché il rapporto intercorrente tra le risorse regionali finalizzate alla
manutenzione e le risorse proprie dell’ente destinate ed utilizzate allo stesso fine, sia con
riferimento agli interventi di manutenzione ordinaria che straordinaria degli alloggi.

Intendendo con tale espressione atecnica quell’insieme di attività manutentive che comprendono di solito interventi
qualificabili come manutenzione ordinaria, ma che possono estendersi anche alla manutenzione straordinaria
(specie di natura impiantistica) eseguite in occasione del rilascio dell’alloggio da parte di un inquilino e ai fini di una
nuova assegnazione ad altro avente titolo.

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2
Edilizia residenziale pubblica ed urbanistica: quadro di
riferimento

La materia dell’edilizia residenziale pubblica, in quanto caratterizzata non da
elementi ontologici, ma dalle finalità dell’attività edificatoria, sconta interferenze
connesse all’esigenza di dover utilizzare procedure e modelli organizzativi comuni ad altri
settori. Da qui la permeabilità della disciplina, in cui, per la realizzazione di un interesse
pubblico specifico (ad evidente connotazione territoriale), è necessario coniugare la
normativa applicabile, da un lato, con le prescrizioni in tema di urbanistica e lavori
pubblici, dall’altro, con le facoltà ed i poteri dell’ente finanziatore (per lungo tempo lo
Stato, poi le regioni), tenendo altresì conto della volontà dell’ente attuatore
(amministrazioni regionali e locali per il tramite degli ex IACP)7.
La trasversalità della materia viene in evidenza anche sotto il profilo del riparto
delle competenze tra i vari livelli di Governo. Anche a seguito della modifica del Titolo V
della Costituzione ad opera della legge costituzionale 3/2001, che ha sostanzialmente
mantenuto l’assetto costituzionale degli ambiti di operatività nella materia in questione
delineato con la predetta sentenza della Corte Costituzionale n.221/19758, la legislazione
regionale concorrente incontra, comunque, i limiti posti dai principi costituzionali tra cui,
in particolare, l’intangibilità dell’ordinamento civile9, oggetto di legislazione esclusiva dello
Stato ai sensi dell’art.117, comma 2, lett.l). Altro limite che la legislazione regionale è
destinata ad incontrare è costituito dalla competenza esclusiva riservata allo Stato in
materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, competenza prevista
dalla lett.m) del medesimo comma 2 dell’art.117 della Costituzione, come rilevato di
recente dalla Corte Costituzionale10. Sarà, inoltre, lo Stato a legiferare in ordine a criteri
ed indirizzi per tutto quanto attiene alla materia di legislazione concorrente relativa al

La Corte costituzionale (sentenza 221/1975), seppure con riferimento alla vecchia formulazione dell’art.117 Cost.,
ha da tempo messo in evidenza il contenuto complesso della materia, riconoscendo che l’edilizia residenziale è
“essenzialmente composita, articolantesi in una triplice fase: la prima, avente carattere di presupposto rispetto alle
altre, propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e realizzazione delle costruzioni, concettualmente
riconducibile ai “lavori pubblici” e tradizionalmente rientrante infatti nell’ambito dell’organizzazione amministrativa
statale, centrale e periferica, cui spetta la cura dei pubblici interessi a quelli inerente; la terza, infine, attinente alla
prestazione e gestione del servizio della casa (disciplina delle assegnazioni degli alloggi, in locazione od in
proprietà, ecc.), limitatamente all’edilizia residenziale pubblica in senso stretto, così come definita nell’art. 1 del
d.P.R. n. 1035 del 1972 (comprendente gli alloggi costruiti da parte di enti pubblici a totale carico o con il concorso
o contributo dello Stato).
8
Vedi nota precedente.
9
Con sentenza 352/2001 la Corte Costituzionale ha affermato che “l’ordinamento del diritto privato si pone quale
limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza,
di garantire nel territorio nazionale l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti fra privati. Esso, quindi,
identifica un’area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e comprendente i rapporti
tradizionalmente oggetto di codificazione, tra i quali rientrano i rapporti di condominio, quali disciplinati dagli artt.
1117-1139 del codice civile. Si tratta di un limite che attraversa le competenze legislative regionali, in ragione del
rispetto del fondamentale principio di eguaglianza”.
10
Con sentenza 94/2007 la Corte Costituzionale ha ridefinito gli ambiti di operatività dell’edilizia residenziale pubblica,
a seguito della modifica del Titolo V, stabilendo che “oggi – dopo il mutamento della sistematica costituzionale sul
riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni – la materia dell’edilizia residenziale pubblica si estende
su tre livelli normativi. Il primo riguarda la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le
esigenze dei ceti meno abbienti. In tale determinazione – che, qualora esercitata, rientra nella competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. – si inserisce la fissazione di principi
che valgano a garantire l’uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto
prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli
insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del terzo
comma dell’art. 117 Cost., come precisato di recente da questa Corte con la sentenza n. 451 del 2006. Il terzo
livello normativo, rientrante nel quarto comma dell’art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare
di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi
sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale.”

9

“governo del territorio” di cui al comma 3 del medesimo art.117 Cost., tra cui va
annoverata la programmazione degli insediamenti di edilizia abitativa11
Il corretto inquadramento della materia in questione va fatto, pertanto, tenendo conto
soprattutto delle imprescindibili correlazioni con la normazione urbanistica e con i vari
strumenti di pianificazione territoriale. Nell’ambito della pianificazione urbanistica speciale si
colloca l’originaria edilizia economica e popolare, disciplinata per la prima volta dal R.D.
1165/1938, istitutivo degli Istituti autonomi case popolari (IACP), per lungo tempo normativa
base della materia, sia pure di settore e non coordinata con la normativa urbanistica
generale. Soltanto con la legge 167/1962, il regime delle incentivazioni si collega con la
disciplina urbanistica attraverso il c.d. Piano di zona per l’edilizia economica e popolare
(PEEP) che rappresenta il tramite necessario per la realizzazione dei programmi per l’edilizia
residenziale pubblica. Sinteticamente, va inoltre ricordata, nella materia urbanistica, la legge
n. 1150 del 7 agosto 1942 la quale assoggettò a pianificazione tutto il territorio comunale,
prevedendo un sistema gerarchico di strumenti pianificatori all’interno del quale, in primo
luogo si collocavano i piani urbanistici programmatici (il Piano regolatore generale ed il
Programma di fabbricazione) per la disciplina dell’intero territorio, in secondo luogo, i piani
attuativi (Piani particolareggiati ed altri) per la progettazione specifica delle singole aree
urbane ed, in terzo luogo, i regolamenti edilizi, per la disciplina puntuale delle distanze, delle
altezze, dell’ornato e delle altre prescrizioni costruttive dei singoli edifici. Nel 1967, venne
emanata la legge n. 765 del 6 agosto 1967, detta anche “legge ponte” in base alla quale tutti
i comuni avrebbero dovuto avere una pianificazione urbanistica comprensiva dell’intero
territorio comunale. La normativa successiva più rilevante ha, da un lato regolamentato il
regime di edificabilità dei suoli, pur attraverso le rettifiche della Corte Costituzionale,
dall’altro si è occupata del progressivo trasferimento delle competenze a regioni ed enti
locali, dell’integrazione del sistema di strumenti urbanistici12 e della delegificazione.
Il quadro normativo nazionale di riferimento dell’edilizia residenziale pubblica è
prevalentemente costituito dalle norme con cui si definisce la materia, si disciplina il
trasferimento e l’esercizio delle funzioni alle regioni, si individuano nuovi strumenti
pianificatori che si aggiungono ai PEEP previsti dalla legge 167/1962 e si definiscono e
finanziano piani e programmi di edilizia residenziale pubblica, alcuni dei quali tuttora in fase
di esecuzione.
Il primo decentramento con il trasferimento di deleghe alla regione risale alla legge
n. 865 del 197113 e ai DPR 1035 e 1036 del 1972 recanti la disciplina per le assegnazioni
e l’organizzazione degli enti pubblici operanti nel settore dell’edilizia residenziale
pubblica.
Il disegno, confermato con il DPR 616/77 che riconosceva alle regioni competenza
propria e non delegata, veniva successivamente modificato con la legge 457 del 5 agosto
1978 (nota come “Piano decennale per l’edilizia residenziale”), con la quale si
attribuivano alle regioni nuovi compiti, come la gestione del fabbisogno di cassa e
l’esercizio del controllo sul rispetto delle procedure e dei vincoli economici e tecnici da
parte dei soggetti fruenti di contributi pubblici.
Il piano decennale per l’edilizia residenziale pubblica, programmato per quadrienni
e articolato in cinque bienni, prevedeva, per la prima volta, attraverso interventi di
edilizia sovvenzionata ed agevolata nonché l’acquisizione e l’urbanizzazione di aree, una
specifica attività di recupero del patrimonio edilizio degradato, disciplinando, per i relativi

Si richiama l’art.4, comma 2, lett. a) della legge 9/2007, che prevede la predisposizione da parte dello Stato di un
programma nazionale contenente, tra l’altro, gli obiettivi e gli indirizzi di carattere regionale di edilizia residenziale
pubblica riferita alla realizzazione di alloggi a canone sociale e a canone concordato, ed alla riqualificazione dei
quartieri degradati.
12
Si ricordano le leggi 1187/1968, 865/1971, 10/1977, 94/1982, 47/1985, 142/1990. 662/1996, 59/1997,
127/1998, 191/1998, oltre alle sentenze della corte costituzionale 55/1968 e 5/1980.
13
Si tratta della c.d. “legge per la casa”, di disciplina dei programmi e coordinamento dell’edilizia residenziale
pubblica, istitutiva, tra l’altro, del Comitato per l’edilizia residenziale (CER) e di disciplina dei versamenti alla
Gestione case per lavoratori (GESCAL) istituita con legge 60/1963.

10

interventi, nuovi tipi di strumentazione urbanistica, ad iniziativa pubblica o privata,
consistenti in piani di recupero, formati sulla base della preliminare individuazione delle
zone di recupero e della c.d. perimetrazione, e subordinati al rilascio dei permessi di
costruire.
Per il completamento del piano decennale, veniva successivamente approvato un
secondo programma, concernente il quadriennio 88-91 e finanziato ai sensi della legge n.
67/88, che si caratterizzava per l’attribuzione alla regione, accanto all’attività di
programmazione, della gestione della parte finanziaria dei programmi e dei compiti di
indirizzo e controllo.
Va rilevato che con le leggi 865/1971 e 457/1978 la nozione di “edilizia popolare” o
di “edilizia economica e popolare”14 è sostituita da quella di “edilizia residenziale
pubblica”, che si caratterizza per l’articolazione in diverse tipologie d’intervento, secondo
logiche di programmazione finanziaria, collegate allo sviluppo urbanistico del territorio e
non esclusivamente finalizzate alla tutela delle esigenze abitative del ceto meno
abbiente. Essa rappresenta un servizio pubblico che si connota per i seguenti tratti: a)
soddisfa un interesse collettivo; b) fa fronte ad un bisogno essenziale che il mercato è
impossibilitato a soddisfare pienamente; c) fa riferimento ad un sistema di provvista dei
mezzi e di attuazione degli interventi dominato dal regime pubblicistico.
Nei successivi anni ‘90, si è cercato di coniugare gli obiettivi tipici dell’edilizia pubblica
residenziale con quelli del recupero del tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale. Sono stati,
quindi, introdotti nuovi strumenti di pianificazione (cd. programmi complessi), per loro
natura intersettoriali, i quali accanto al problema dell’emergenza abitativa, affrontano le
questioni connesse alla manutenzione del patrimonio residenziale, al miglioramento
qualitativo degli insediamenti ed alla progressiva contrazione delle risorse pubbliche
disponibili. È stata, inoltre, disciplinata la procedura di alienazione degli alloggi e sono state
create forme di sostegno alle locazioni per i non abbienti.
In particolare:

la legge n. 179/1992, nell’art.2 prevede i Programmi di riqualificazione urbana;
nell’art.5, istituisce presso la Sezione Autonoma della Cassa Depositi e Prestiti (a
decorrere dal 1° gennaio 1992) il fondo speciale di rotazione per la concessione di mutui
decennali, senza interessi, finalizzati all’acquisizione e all’urbanizzazione di aree edificabili
ad uso residenziale, ovvero all’acquisto di aree edificate da recuperare; nell’art.16,
prevede i Programmi integrati di intervento (P.I.I.), dichiarati illegittimi dalla Corte
Costituzionale (sent. 19.10.92, n. 393);

la legge n. 493/1993, per ovviare alla illegittimità dei programmi integrati, prevede i
Programmi di recupero urbano (PRU) e di riqualificazione urbana;

la legge n. 560/1993 che regolamenta l’alienazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica;

la legge n. 662/1996 dispone interventi finanziari per i programmi di riqualificazione
urbana i quali devono prevalentemente rivolgersi alla realizzazione di interventi
complementari di integrazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica;

il DM 22 ottobre 1997 prevede i Contratti di quartiere;

il DM 8 ottobre 1998, n.1169 ha previsto i Programmi di riqualificazione urbana e di
sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST);

la legge n. 431/1998 che, con l’art. 11, istituisce il fondo nazionale di sostegno per
l’accesso alle abitazioni presso il Ministero dei LL.PP., che ha come beneficiari i conduttori
aventi i requisiti minimi di reddito previsti dal DM 7 giugno 1999;

la legge 30 aprile 1999, n. 136 che detta norme per il sostegno ed il rilancio
dell’edilizia residenziale pubblica con ciò incidendo su tutta la previgente normativa.

Elaborata nel 1949, in occasione della nascita della Gestione Ina-Casa avvenuta con la legge 43 del 28 febbraio
1949 c.d. legge Fanfani

11

L’interesse dello Stato ha continuato a manifestarsi attraverso specifici interventi
normativi, anche a seguito del nuovo riparto di competenze delineato dalla legge cost.
3/2001.
Della normativa più recente, si ricordano i commi da 597 a 600 della legge
266/2005 (legge finanziaria 2006) di semplificazione delle norme di alienazione degli
immobili di proprietà degli IACP e di realizzazione dei programmi di dismissione,
dichiarati costituzionalmente illegittimi con sentenza della Corte Costituzionale 94 del 7
marzo 2007, nonché il comma 1154 della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) che
autorizza la spesa di 30 milioni di euro per gli anni 2008 e 2009 per la realizzazione di un
piano straordinario di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata. Infine, si evidenzia la
legge 9 dell’8 febbraio 2007 con cui sono stati previste e adottate misure per la riduzione
del disagio abitativo per particolari categorie sociali. La legge, oltre a prevedere casi di
sospensione delle procedure esecutive di rilascio, benefici fiscali per i proprietari degli
immobili locati, interventi dei comuni per l’edilizia sovvenzionata e agevolata e per la
graduazione degli sfratti, individua nuove forme di concertazione istituzionale per la
programmazione in materia di ERP, attraverso le quali venga predisposto, da parte dei
Ministeri interessati, un programma nazionale avente ad oggetto, tra l’altro, gli obiettivi e
gli indirizzi di carattere generale per la programmazione regionale in materia di ERP,
proposte normative in materia fiscale, possibili misure dirette a favorire la cooperazione
tra Stato, regioni ed enti locali prioritariamente per la riduzione del disagio abitativo. La
stessa legge, inoltre, prevede l’obbligo per il Ministero delle infrastrutture di definire
caratteristiche e requisiti degli alloggi sociali esenti dall’obbligo di notifica degli aiuti di
Stato, ai sensi degli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della comunità europea, in
ottemperanza alla decisione 2005/842/CE della Commissione europea del 28 novembre
2005, che ha previsto la compatibilità con il mercato comune e l’esenzione dagli obblighi
di notifica di aiuti di Stato sotto forma di compensazioni degli obblighi di servizio pubblico
concessa, tra l’altro, ad imprese aventi incarichi di edilizia popolare che svolgono attività
considerate dallo Stato membro come servizi di interesse economico generale.

12

PARTE II

Oggetto e criteri dell’analisi

Il presente referto espone le risultanze emerse dalle relazioni delle Sezioni regionali
di controllo in ordine a quei fondamentali e caratterizzanti elementi normativi,
programmatici, operativi e gestionali alla cui rilevazione è stata indirizzata l’attività
istruttoria delle Sezioni stesse. Per un più efficace approccio alla materia, va, al riguardo,
chiarito che le considerazioni che seguono non sono finalizzate ad esprimere valutazioni
sulle gestioni operate a livello regionale, quanto a rilevare le loro fondamentali
caratteristiche, affinché dalla conoscenza degli standards regionali possano scaturire utili
elementi di analisi anche per l’attività normativa nazionale in ordine, soprattutto, alle
competenze che il nuovo Titolo V della Costituzione attribuisce allo Stato.
Una iniziale considerazione da svolgersi in merito attiene al fatto che i dati esposti
provengono in prevalenza direttamente dagli enti coinvolti nelle indagini regionali: si è, al
riguardo, percepita con chiarezza una situazione di grande difficoltà a fornire i dati
richiesti, risultati, in diversi casi, incoerenti o scarsamente attendibili.
Non può essere sottaciuto, inoltre, che la presente sintesi di livello nazionale ha
dovuto necessariamente scontare talune circostanze caratterizzanti la materia in esame,
le quali a loro volta hanno comportato la necessità di individuare specifiche soluzioni
metodologiche per l’analisi delle varie situazioni riscontrate a livello regionale.
Tra tali circostanze deve ascriversi, in primo luogo, la considerazione che la
rilevazione delle realtà qui esaminate, riferita ad un contesto nazionale, costituisce una
novità, cioè a dire che, se si eccettuano talune disamine eseguite da associazioni di
settore, l’insieme dei fenomeni presi in considerazione dall’indagine non risulta
organicamente sviluppato in precedenti studi e analisi di così ampio spettro, di talché non
è stata riscontrata l’esistenza né di consolidati criteri di rilevazione e valutazione dei
fenomeni presi in considerazione dall’indagine né di precedenti risultanze, che potessero
tornare utili per un raffronto con gli esiti della presente indagine.
In secondo luogo deve tenersi conto della difficoltà non solo di esaminare situazioni
che rispondono a realtà talvolta significativamente diverse nelle varie regioni, ma anche e
soprattutto della difficoltà di ricondurre ad un unico dato di livello regionale, che sia
idoneo ad esprimerle cumulativamente, le diversificate risultanze rilevate dalle singole
indagini regionali in capo ai diversi enti di una stessa regione.
Per la valutazione degli esiti e del significato delle analisi si deve, infine, tenere
conto anche di un’altra importante circostanza correlata al fatto che nel periodo 2001-
2003 preso in considerazione ai fini dell’indagine (e nel periodo immediatamente
precedente) si è assistito in diverse regioni, come più avanti meglio evidenziato, ad una
significativa produzione normativa che ha interessato le tematiche ora in esame e che ha
prodotto i propri effetti anche nel periodo successivo al 31.12.2003 durante il quale erano
pendenti le indagini regionali15. Tale circostanza ha determinato conseguenze anche
sull’impostazione del presente approfondimento di livello nazionale. Sotto il profilo
normativo, programmatico, finanziario ed operativo, si è scelta la modalità espositiva
relativa a quello che è apparso l’orientamento relativamente più frequente, dando rilievo,
comunque, alle realtà regionali significativamente più diverse, anche se delineate a livello
normativo in epoca molto recente. Laddove non è risultato possibile individuare una

In particolare, le profonde e innovative modifiche dei sistemi organizzativi e gestionali di ERP che hanno interessato
la regione Toscana, meglio chiarite più avanti, hanno privato di attualità le rilevazioni già esperite sui temi de quo
dalla Sezione regionale ed è per questo che l’analisi comparativa degli aspetti gestionali del patrimonio di ERP ha
escluso la Toscana. Nello stesso senso, l’altrettanto significativa modifica legislativa che ha interessato la gestione
dell’ERP nella regione Emilia Romagna ha ridotto l’attualità degli esiti dell’indagine svolta sulle tematiche ora in
esame da parte della Sezione regionale.

13

tendenza più o meno generalizzata, si è optato per la descrizione delle situazioni
esemplificativamente più rilevanti.
Sotto il profilo dei fenomeni gestionali, l’analisi, che nella relazione integrale è stata
articolata in una disamina comparativa riferita a tre diverse realtà regionali (una del
nord, una del centro e una del sud d’Italia), affiancata ad una generale evidenza delle più
significative risultanze emergenti sugli stessi temi relativamente anche alle altre regioni,
ha cercato di privilegiare, nel presente referto, gli aspetti complessivi dei fenomeni,
riducendo le comparazioni specifiche rilevabili, comunque, nella relazione disponibile sul
sito internet (www.corteconti.it).

14

Quadro normativo e organizzativo

Normativa regionale

Riordino enti
ERP

l.r.11/1993
modificata con l.r.
28/2006 Agenzie
Territoriali per la
Casa (A.T.C.) enti
pubblici di
servizio, non
economici

Conferiment
o funzioni
ex
d.lgs.112/19
98

l.r. 44/2000
modificata
dalla
l.r.5/2001

l.r.13/1996
Aziende Lombarde
per l’Edilizia
l.r.1/2000
Residenziale
(ALER), Enti
pubblici economicI

l.r.10/1995 ATER
(Aziende
Territoriali per
l.r.11/2001
l’Edilizia
art.65-68
Residenziale), Enti
pubblici economici

l.p.13/1998
l.p.13/1998
Istituto per
l.p. 13/1998 art. 2
art.112;
l’edilizia sociale
c. 1 lettera K
D.P.G.P.
(IPES). Ente di
42/1999
diritto pubblico

l.p.21/1992 -L.p.
15/2005 Istituto
Trentino per
l’edilizia abitativa
– società per
azioni – (ITEA
S.p.A.)

l.r.24/1999 –ATER
(Aziende
Territoriali per
l’Edilizia
Residenziale), Enti
pubb. econ.

l.r. 9/1998
Aziende regionali
territoriali per
l.r.3/1999
l’edilizia (A.R.T.E),
enti pubblici ec.

l.r.24/2001 art 40
Aziende-casa
Emilia Romagna” l.r.24/2001
(ACER), enti
pubblici ec.

Forme di controllo
ope legis

Controllo della Giunta
su ATC; contr.
sull’attuaz. dei prog..
Potere sostitutivo della
regione e potere di
scioglimento art. 20 ss.
l.r. 11/93

Artt. 2 e 17 l.r. 13/96
vigilanza del C.R. sulle
Ater; potere di
scioglimento anticip. del
C.d.A. da parte della
G.R. per imposs.
funzionam. o violaz. di
legge e di reg. o di
gravi irreg. amm. e
contabili rilevate dai
Sindaci, o per rilevanti
perdite.

Segreteria
Art. 17 l.r. 10/95
Regionale Lavori
controllo G.R. su Ater e
Pubblici –
loro atti
Direzione per
l’Edilizia Abitativa

Art. 19 l.p. 13/98 La
Giunta esercita il
controllo di legittimità
sulle deliberazioni
dell’IPES

Art. 7 c. 4 lett. b)
obbligo dell’ITEA S.p.a.
di osservare gli atti di
programmazione
generale e di indirizzo
della provincia

Direz. centrale
ambiente e lavori
Art. 18 l.r. 24/99
pubblici- Direz.
controllo della Giunta su
centrale
Ater e loro atti
patrimonio e
servizi generali

Art. 13 l.r. 9/98
vigilanza della Giunta
sull’amministrazione
dell’Azienda

Organizzazione
amministrativa
regionale

Direzione 18
quattro Settori:
Osserv. Edilizia,
Attuaz. Interv,
Disciplina e
vigilanza sulla
gest. patrim.,
program. e localiz.
risorse

Direzione generale
Casa ed Opere
Pubbliche – Unità
organizzativa
Politiche per la
Casa

Ripartizione
Edilizia abitativa
suddivisa in
quattro Uffici

Dipartimento
Politiche Sociali e
del Lavoro –
Servizio Politiche
Sociali e Abitative

Art 47 l.r.24/2001
Controllo del collegio
dei revisori che ha
l’obbligo di riferire al
Pres. G.R. sul controllo

Dipartimento
Infrastrutture,
Trasporti, Porti,
LL.PP. Edilizia –
Uff. Politiche
Abitative e Lavori
Pubblici

Dir. Gen. Progr.
Terr. e negoz.,
intese. Relaz.
europee e relaz.
internaz. – Serv.
politiche abit.

Segue=>

15

l.r.77/1998 Livelli
ottimali di
esercizio (LODE)

l.r. 36/2005 Enti
regionali per
l’abitazione
pubblica (ERAP)
Enti pubblici

l.r. 30/2002
Aziende territoriali
per l’edilizia
l.r. 14/1999
residenziale
pubblica (ATER),
Enti pubblici ec.

l.r.77/1998

Controlli previsti nei
contratti di servizio

l.r. 10/1999
modificate
dalla l.r.
36/2005

l. r. 13/2004

l.r. 6/1990
modificata dalla
l.r. 8/1991 Istituti l.r. 34/1999
Autonomi Case
art. 66 e 67
Popolari (I.A.C.P.)
enti pubblici

Art. 15 l.r. 30/2002 Ai
sensi dell’articolo 54
dello Statuto della
regione, spettano alla
G.R. la vigilanza. e il
controllo sulle aziende.

L’art. 16 l.r. 6/90
controllo esercitato
secondo l.r. 19/90.
L’art. 17 l.r. 6/90
prevede la nomina di un
commissario ad acta da
parte del Pres. della
G.R. per persistente
inademp. nell’assunz. di
provv. obbligatori

Istituti Autonomi
Fondo di
Case Popolari
solidarietà L.R.14
(IACP). Enti
agosto 1997, n.19
pubblici

Non emanata l.r. 11/1991 Allegato A

l.r.28/2000 IACP
enti pubblici

l.r.25/2000

l.r.29/1996
l.r. 31/1999
Aziende Territoriali l.r.7/1999
art. 3 e 23, Fondo sociale l.r.
l.r. 31/1999
per l’Edilizia Res. Capo III
24, 25
19.11.1999, n. 31
Pubblica (ATER)
art.34
Enti pubblici

l.r. 25/2000 art. 9
vigilanza regionale
indirizzo e il
coordinamento
dell’attività, nomina
degli organi

Artt.30, 32 e 33
l.r.31/99: verifica
biennale requisiti di
permanenza,
decadenza
dall’assegnazione.

Vigilanza regionale su
IACP nel rispetto
autonomia

Assessorato
Ambiente e
Territorio – Settore
Edilizia
Residenziale
Pubblica

Servizio “Gov. del
territorio, Mobilità
ed Infrastrut.” P.F.
Edilizia privata,
edilizia res.pub. e
sociale

Assessorato
regionale
all’urbanistica e
alla casa

Assessorato
Urbanistica e
Politiche della
Casa Divisione IV
-l Servizio
Gestione
Urbanistico-
Territoriale e
Sezione comuni
sismici di Isernia.

Assessorato
all’Urbanistica,
Politiche del
Territorio, Edilizia
Pubblica Abitativa

Settore edilizia:
quattro Uffici, due
per l’edilizia sovv.
e due per l’edilizia
agev.

Dipartimento
Infrastrutture e
Mobilità – Ufficio
Edilizia

l.r. 10/1977 –
Istituti Autonomi
Case Popolari
(IACP)

l.r.12/2006
Azienda regionale
per l’edilizia
abitativa (AREA)
Ente pubblico ec.

Assessorato
regionale dei
lavori pubblici

l.r. 12/2006 art. 21
Vigilanza della Giunta
D.lgs.234/20
che esercita i poteri
01
previsti dall’art. 7 l.r.
14/1995

Servizio edilizia
residenziale

16

2.1 – L’intervento pubblico nel settore dell’edilizia residenziale nasce in Italia alla fine del
1800, inizialmente quale risposta alla nuova domanda di abitazioni che proveniva dai ceti
medi, a seguito dei flussi di inurbamento. Però, già con i primi del ’900, a seguito
dell’affermazione della classe operaia, le finalità cambiarono e gli interventi normativi si
indirizzarono nel senso della costituzione di enti, istituti o cooperative di varia natura,
aventi lo scopo di realizzare case popolari per i redditi più bassi. Si costituirono, pertanto,
gli Istituti autonomi case popolari, che nel 1938 (TU 1165) ebbero disciplina analitica, e
che fino alla fine degli anni ’90 hanno operato quali principali enti gestori degli immobili
dati in locazione agli utenti in condizione di disagio abitativo.
Fin dall’inizio, gli obiettivi strutturali della politica abitativa sono apparsi
sostanzialmente due: rafforzamento dell’intervento pubblico diretto, a totale carico dello
Stato, e regolamentazione dei prezzi di locazione con creazione di una considerevole
offerta abitativa nella fascia più bassa del mercato. Lo sviluppo logico di questa
impostazione si è avuto con la previsione di piani costruttivi e di un meccanismo ordinario
di alimentazione dei fondi per il finanziamento attraverso una ritenuta sui proventi dei
lavoratori gestita dalla Gestione Case per Lavoratori -GESCAL- (l.60/1963). Con la c.d.
legge sulla casa (l.856/1971) ed il Piano decennale (l.457/1978) la scelta di fondo che
vede l’impegno diretto dello Stato nel mercato immobiliare, teso a soddisfare il segmento
più basso della domanda, viene ribadita.
Il punto di rottura del descritto meccanismo si ha, invece, nel 1998 quando
terminano le trattenute sugli stipendi dei lavoratori (l.335/1995, art, 3 co. 24), lo Stato
dismette l’interesse diretto verso il settore e gli interventi di politica abitativa vengono
assunti dalle regioni (d.lgs. 112/1998, art.60). In effetti, il sistema ha messo in evidenza
un rilevante punto di criticità dato dalla difficoltà di finalizzare il patrimonio abitativo alla
domanda espressa dai nuclei familiari socialmente ed economicamente più deboli per
mancata attivazione di una reale mobilità abitativa correlata alla modifica delle condizioni
reddituali, difficilmente accertabile nei termini previsti. Al riguardo, le risultanze della
presente relazione mettono in evidenza la generale previsione normativa di accertamenti
biennali della permanenza dei requisiti per l’assegnazione degli alloggi, alla perdita dei
quali è di norma correlata l’attivazione di procedure di decadenza e di conseguente
mobilità abitativa16. Di fatto, i non irrisori tassi di occupazione senza titolo rilevati nella
presente relazione, che raggiungono il 14,39% degli alloggi gestiti registrato in Sicilia17 e
quasi il 33% degli alloggi di proprietà dei comuni campionati in Campania, e la previsione
periodica di forme di regolarizzazione o sanatoria da parte di alcune normative regionali,
evidenziano il funzionamento solo parziale di procedure di controllo e di effettivo turn
over nelle assegnazioni, con il risultato di una permanenza incontrastata negli alloggi
anche da parte di chi non è più non abbiente.
Va, ad ogni buon conto, tenuto presente che le analisi sottostanti alla presente
indagine hanno fatto riscontrare, in ogni ambito analizzato, un’estrema diversità di
situazioni, sia a livello regionale che locale, che consente soltanto valutazioni di tipo
tendenziale, quasi mai del tutto generalizzabili. Nella fattispecie, infatti, a fianco a
situazioni regionali ad elevato tasso si occupazione senza titolo ed in cui la morosità
raggiunge valori di 2.492 euro ad alloggio gestito e la percentuale rispetto al monte
canoni annuo dovuto ai singoli enti supera il 73% (regione Sicilia), ne esistono altre,
come nelle Marche, in cui i tassi in questione non superano un livello che può ritenersi
fisiologico (66 euro ad alloggio gestito, con percentuali di morosità rispetto al monte
canoni percepito da singoli enti, che non arriva al 3%).

In alcune regioni la perdita dei requisiti per l’assegnazione determina anche l’applicazione del canone massimo, a
volte maggiorato, previsto dalla normativa per tutto il periodo di permanenza nella condizione di decadenza (art.29
l.r. Piemonte 46/1995, art.50, comma 3 l.r. Lazio 27/2006, art.27 l.r. Veneto 10/1996, art.20 quaterdecies
l.r.Marche 22/2006)
17
Invero, gli esiti sono profondamente differenziati nelle diverse realtà regionali e compresi tra il 14,39% degli alloggi
gestiti registrato in Sicilia e lo 0,04% della provincia di Bolzano (dato riferito al patrimonio immobiliare di ERP
gestito dagli IACP o ex IACP al 31.12.2003)

17

Un altro elemento di snaturamento dell’originario carattere mutualistico
dell’intervento pubblico è costituito dal fatto che, come già evidenziato, i fondi per
l’edilizia residenziale pubblica sono stati destinati ad interventi diversi da quelli costruttivi
o di recupero, quali interventi di riqualificazione urbana e strutturali di vario genere,
programmi complessi, a vantaggio di tutta la collettività.
Un tentativo di aggirare le rigidità del settore è rappresentato dalla previsione
normativa di piani di dismissione del patrimonio abitativo di proprietà pubblica (l.560/1993)
che avrebbe dovuto determinare la vendita degli alloggi ai nuclei familiari a reddito più
elevato e la realizzazione o l’acquisizione di nuove abitazioni da locare ai redditi più bassi. In
realtà, come la presente indagine ha messo in evidenza, il rapporto tra ricavi da vendite e
costi delle nuove acquisizioni è mediamente di 1 a 318, con uno scollamento tra costi di
acquisizione e/o costruzione e ricavi da alienazione tale da rendere sostanzialmente
irrealizzabile il suddetto progetto. Peraltro, il divario tra i ricavi di varia provenienza (canoni,
vendite, ecc.) ed i costi di manutenzione e gestione nonché di automantenimento delle
strutture, in parallelo alla fine della contribuzione GESCAL, se da un lato ha determinato
alcune situazioni di forte disavanzo finanziario, con conseguente commissariamento e
dichiarazioni di dissesto (Lazio e Puglia), dall’altro ha sicuramente indotto la necessità di un
ripensamento non solo del ruolo istituzionale degli operatori (IACP comunque denominati)
ma anche del più ampio modello organizzativo della funzione di attuazione delle politiche
abitative.
Il processo di decentramento delle competenze istituzionali in materia di ERP,
iniziato già con la legge 865 del 1971, meglio definito con il DPR 616 del 1977 e
completato con il d.lgs. 112 del 1998, ha condotto inizialmente al delinearsi di un
rapporto tipicamente strumentale tra IACP, nella veste giuridica di ente pubblico, e
regioni. Queste ultime definiscono obiettivi e interventi delle politiche sociali della casa e
istituiscono gli IACP quali enti attuatori di esse. I comuni hanno con gli IACP relazioni
operative.
Con la fine della contribuzione GESCAL sono venuti alla luce numerosi e specifici punti
di criticità correlati al descritto modello relazionale e organizzativo. In primo luogo, la
considerevole quantità di risorse rimaste inutilizzate e trasferite alle regioni ai sensi dell’art.
61 del d.lgs.112/1998, in parallelo all’esistenza di numerose e grandi aree a forte tensione
abitativa, ha messo in evidenza in alcune regioni sia la bassa capacità di spesa degli enti che
la diffusa inefficacia della programmazione regionale e dell’attuazione degli interventi.
Inoltre, lo squilibrio sempre più consistente tra costi e ricavi, unitamente all’alto tasso di
morosità, ha determinato alcune gestioni in costante disavanzo finanziario, quando non di
vero e proprio dissesto. Emblematico è l’esempio della Puglia dove il grave dissesto
finanziario della regione, conclamatosi al termine dell’esercizio 1992, ha avuto pesanti effetti
anche sui bilanci degli enti attuatori che non hanno più potuto beneficiare dei ripiani
regionali. Degli IACP, infatti, è stato disposto il commissariamento straordinario che
terminerà con l’entrata in vigore della legge regionale di riordino dell’intera materia non
ancora emanata. Va inoltre rilevata l’intervenuta dichiarazione dello stato di dissesto degli
IACP di Brindisi e di Taranto, determinata, oltre che dall’inadeguatezza dei canoni di
locazione, anche dall’alto grado di morosità, dalla difficoltà di pervenire a procedure coattive
di recupero e dagli oneri finanziari originati dall’indebitamento19.

Generalmente il divario è ricompreso tra il 30% e il 50%, nel senso che il ricavo della vendita copre tra il 30 e il
50% del costo. Anche in questo caso sono state riscontrate forti diversificazioni, non solo tra regioni ma anche
all’interno della stessa Regione.
19
Al riguardo, va evidenziata una normativa speciale regionale finalizzata alla provvista dei fondi per l’attuazione dei
piani di risanamento: la l.r.. n.1/2003, come integrata dall’art.24 della L.R. n.4 del 27.3.2003, che ha consentito,
per gli Istituti in dissesto, l’utilizzo, dal 70% al 100%, dei proventi della alienazione degli alloggi e, inoltre, la
l.r.1/2005 che ha autorizzato l’IACP di Taranto ad utilizzare per la finalità in argomento la somma di €
3.587.591,63, di pertinenza della Regione Puglia, giacente su speciale conto corrente presso la Sezione autonoma
della Cassa DD.PP., a titolo di rientro di cui all’art.10 D.P.R. n.1036 del 30 dicembre 1972.

18

È sorta, pertanto, la necessità di rivedere il modello relazionale regione/IACP nel
senso di riconoscere agli Istituti maggiore autonomia e responsabilità, ricercando nel
mercato funzioni e risorse nuove. Con poche eccezioni regionali, dove gli enti
mantengono connotazioni di ente pubblico (Marche, Piemonte, p.a. Bolzano, Basilicata)
ed anche l’originaria denominazione di IACP (Molise, Campania, Sicilia, Puglia), i vecchi
Istituti hanno assunto la denominazione prevalente di Aziende ed hanno abbandonato la
configurazione giuridica di ente pubblico per acquisire quella di ente pubblico economico,
non più soggiacendo, così, alle regole e ai vincoli tipici di un ente pubblico ma
sottoponendosi al regime di diritto privato, con l’obbligo del pareggio di costi-ricavi, più
compatibile con attività che, pur permanendo nell’ambito delle politiche sociali, dovevano
assumere un più forte connotato imprenditoriale20. Sono pertanto stati previsti, con varie
denominazioni, gli enti pubblici economici in Veneto, in Lombardia ed in Liguria (con
normative anteriori al d.lgs.112/1998), a cui hanno fatto seguito il Friuli Venezia Giulia,
l’Emilia Romagna, il Lazio e la Sardegna. Nella prevalenza dei casi, comunque, il
mutamento della veste istituzionale e l’attribuzione di nuove forme di autonomia e di
ambiti di attività21 non ha inciso in maniera determinante sul nucleo centrale di compiti e
fini a cui corrisponde la pubblicità dell’ente. La natura pubblica economica attribuita dalla
legislazione regionale a detti enti non appare di per sé, decisiva per l’individuazione di un
modello relazionale regione/Azienda ontologicamente diverso da quello precedentemente
esistente tra regioni ed IACP. Infatti le regioni programmano le linee di intervento, ne
determinano le entità fisiche e finanziarie, stabiliscono i limiti di costo, fissano i criteri per
la determinazione dei canoni, definiscono diritti e doveri degli assegnatari e, soprattutto,
si riservano il potere di modificare o sciogliere gli Istituti, sottoponendo a controllo
preventivo di legittimità e/o merito della Giunta i loro atti fondamentali (statuti,
regolamenti, programmi, bilanci e consuntivi). I comuni hanno relazioni operative con gli
IACP, riservandosi i compiti di quantificazione dei fabbisogni, di localizzazione degli
interventi, di gestione delle procedure di assegnazione.
In sintesi, gli enti in questione permangono soggetti gestori per conto delle regioni
alla cui vigilanza e controllo sono sottoposti e ad essi confluisce il patrimonio immobiliare
detenuto dagli ex IACP.
La titolarità del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, e quindi la
diretta disponibilità della principale risorsa economica, ha costituito in alcune regioni
elemento di rottura del sopra descritto modello organizzativo. Qui, la centralità della
regione è stata sostituita da quella dei comuni, quali enti titolari delle scelte strategiche
nel settore, oltre che della proprietà del patrimonio immobiliare, e la presenza degli ex
IACP quali enti di gestione perde di rilevanza fino a scomparire, per lasciare il posto a
soggetti gestori in rapporto prevalentemente di convenzione con l’ente locale. Qui
acquista effettiva pregnanza e rilievo l’economicità, l’efficacia e l’efficienza del servizio in
parallelo a sistemi di qualificazione degli operatori e di valutazione della qualità.
È quanto si è verificato con la riforma attuata in Toscana attraverso la l.r. 77 del 3
novembre 1998. In sintesi, le funzioni attinenti al recupero, alla manutenzione e alla
gestione del patrimonio destinato all’ERP vengono esercitate in forma associata nei “livelli
ottimali di esercizio associato delle funzioni” (L.O.D.E.), di ambito provinciale, individuati
con apposito atto deliberativo, su proposta della Giunta da sottoporre al parere dei
comuni. Mediante apposita conferenza, i comuni stabiliscono le modalità di esercizio e

Si ricorda la definizione di ente pubblico economico data dalla Corte di Cassazione “Un ente pubblico è qualificabile
come economico quando la sua attività, pur se strumentale rispetto al perseguimento del pubblico interesse, abbia
prevalentemente ad oggetto l’esercizio di un’impresa e sia informata a regole di economicità, in quanto diretta a
conseguire un profitto, o quanto meno a coprire i costi…” (Cass. Civile 3097/1985), e l’individuazione dei criteri di
individuazione degli enti pubblici economici, che sono il fine pubblico e lo svolgimento di un’attività imprenditoriale
a carattere di economicità, strumentale al fine pubblico e prevalente sull’attività di carattere autoritativo dell’ente
(Cass. Civile SS.UU. 75/2001)
21
Con riferimento, ad esempio, alla possibilità di partecipare o costituire società per l’esercizio dei compiti istituzionali
o per altre attività imprenditoriali, che possono essere “di scopo”, “miste”, “di capitale” o “per azioni”.

19

provvedono alla costituzione del soggetto affidatario delle funzioni. Schematicamente, si
è in presenza di due entità: un organismo politico programmatico, titolare delle funzioni e
proprietario del patrimonio abitativo, che compie le scelte strategiche e che è
rappresentato dai comuni convenzionati in Conferenza LODE, ed un soggetto gestore di
gran parte delle funzioni con carattere di socialità e di imprenditorialità22. Allo stato
attuale, risultano costituiti tutti i soggetti gestori la cui forma non è stata prevista dalla
legge di riforma pur se la scelta dei comuni è ricaduta sulla società di capitali (s.p.a.)
partecipata dagli enti locali, con rapporti regolati da contratti di servizio, con cui sono
stabiliti i servizi affidati in gestione e i relativi compensi. I contratti di servizio
attualmente in vigore cercano di rispondere all’esigenza di unitarietà, efficienza, efficacia,
economicità ed imprenditorialità affidando al soggetto gestore tutto il complesso delle
funzioni di amministrazione e gestione del patrimonio di erp (comprensive anche delle
procedure di alienazione degli alloggi agli assegnatari e di tutte le azioni giudiziali e
stragiudiziali utili alla gestione degli inadempimenti), di manutenzione ordinaria e
straordinaria dello stesso, nonché della progettazione e realizzazione degli interventi di
restauro, risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia e nuova edificazione. Da una
prima analisi dei contratti di servizio si rileva, comunque, una spiccata diversità delle
condizioni contrattuali concernenti i corrispettivi pattuiti per la gestione e la disciplina del
rimborso delle spese a carico dei comuni proprietari che non sembrano in linea con
l’esigenza di uniformità che richiede il settore.
Un sistema simile è stato elaborato in Emilia Romagna dove la l.r. 24/2001 ha
delineato un modello organizzativo per l’esercizio delle funzioni in materia di ERP che
vede i comuni quali soggetti centrali nell’attuazione dei programmi e nella gestione degli
alloggi ai quali rifluisce il patrimonio immobiliare di proprietà degli ex IACP. Le ACER
(Aziende Casa Emilia Romagna) operano, pertanto, quali strumenti dei comuni e delle
province che hanno la titolarità delle Aziende. Sono i Presidenti delle province ed i Sindaci
dei comuni della provincia che, riuniti nella c.d. Conferenza degli enti, nominano gli
organi delle Aziende e deliberano tutti gli atti rilevanti delle stesse. I comuni esercitano le
funzioni preferibilmente in forma associata individuando livelli d’esercizio tali da garantire
il principio dell’economicità e il rispetto dei criteri di efficienza ed efficacia della gestione.
A tal fine, il Consiglio regionale individua gli ambiti ottimali per la gestione unitaria del
patrimonio di alloggi di ERP, previa intesa con gli enti locali. Qui la regione riserva
particolare attenzione all’economicità, efficacia ed efficienza nella realizzazione degli
interventi di ERP che si concretizza nella individuazione di un processo edilizio governato
da linee guida elaborate dalla Giunta e finalizzate a definire e valutare la qualità del
prodotto nelle diverse fasi del procedimento edilizio e dalla previsione di forme di
qualificazione degli operatori che si occupano della realizzazione o del recupero delle
abitazioni mediante un sistema di accreditamento che attesti il possesso dei requisiti di
ordine gestionale, professionale, economico finanziario necessari a porre in essere quanto
richiesto nelle diverse fasi del processo e consenta loro di ottenere una certificazione di
qualità.
Una sorta di ripensamento della politica della casa si è, invece, avuto nella provincia
autonoma di Trento, dove con la legge provinciale 7 novembre 2005, n.1523 è stata
delineata una nuova forma di edilizia abitativa, che si affianca a quella tipicamente
agevolata e che si differenzia da quella tradizionalmente sovvenzionata. In sintesi, la
politica provinciale della casa, finalizzata all’intervento pubblico in favore dei nuclei
familiari in condizione economico-patrimoniale insufficiente per acquistare, risanare o

A titolo esemplificativo, nel 2002 è stata stipulata la convenzione per la costituzione della conferenza permanente
del LODE fiorentino che raggruppa il comune di Firenze e gli altri 33 comuni del circondario. Nel 2003 è stata
costituita la CASA s.p.a., società interamente partecipata dai comuni della conferenza LODE, con la quale è stato
stipulato il contrato di servizio tra i comuni associati e Casa S.p.a..
23
L’art.12 della l.p. 15/2005 dispone l’abrogazione di parte della precedente normativa di cui alla l.p.21/1992 a
decorrere dalla data del regolamento di esecuzione, adottato con Decreto del Presidente della provincia del 18
ottobre 2006, dove è stata prevista la data del 1° gennaio 2008.

20

ristrutturare la prima abitazione, si attua nella messa a disposizione di alloggi ai nuclei
familiari non in condizione di pagare il canone di locazione, con contestuale concessione
di un contributo integrativo per la locazione, oppure ai nuclei familiari in condizioni
economiche superiori, senza alcun intervento pubblico. Gli alloggi messi a disposizione
sono quelli locati direttamente sul mercato dai soggetti beneficiari ovvero costruiti o di
proprietà o locati sul mercato dalle imprese convenzionate con gli enti locali o dal neo
istituito Istituto Trentino per l’edilizia abitativa – società per azioni – (ITEA S.p.A.) con
capitale interamente sottoscritto da provincia, comuni e loro forme associative, che ha la
finalità di gestire il patrimonio nella sua disponibilità, di reperire ulteriori alloggi ed i
mezzi necessari. Il principale elemento di innovazione rispetto ai modelli sopra descritti
qui consiste, in primo luogo, nel superamento del concetto tradizionale di edilizia
sovvenzionata e nel considerare elemento primario della politica abitativa, oltre
all’alloggio in locazione, il contributo pubblico finalizzato direttamente a sostenere il
canone di locazione, superando la centralità dell’intervento pubblico costruttivo o di
recupero edilizio o urbano. Anche sotto il profilo relazionale il sistema provinciale appare
innovativo in quanto il complesso dei rapporti tra enti locali e ITEA spa è fondato su
convenzioni. Infine, particolare rilievo è dato alle imprese convenzionate con le quali
l’ente locale stipula convenzioni per la concessione di costruzione e gestione di immobili,
anche con il sistema della finanza di progetto, e per la concessione di un contributo
finalizzato alle finalità previste dalla legge.
Anche la p.a. di Bolzano ha una considerazione sui generis della materia, in quanto
nella normativa provinciale manca qualsivoglia distinzione tra interventi di edilizia
sovvenzionata, interventi di edilizia convenzionata e interventi di edilizia agevolata perché
qualunque forma di intervento finanziario, in materia di edilizia residenziale pubblica, è
considerato di edilizia agevolata.
I nuovi modelli organizzativi sopra delineati sono introdotti da innovazioni
normative ancora troppo recenti per poter essere oggetto di valutazioni specifiche. Può,
comunque, senz’altro, sostenersi che nel complesso sistema dell’edilizia abitativa si va
assistendo ad un progressivo ritirarsi degli strumenti giuridici tradizionali normativi e
regolamentari, per loro natura statici e permanenti, ed alla loro sostituzione con
strumenti più flessibili e duttili tipici della disciplina privatistica (convenzioni, contratti) a
cui vengono affidati compiti fondamentali, che vanno dall’individuazione dei soggetti
operativi, all’attribuzione e conferimento dei compiti da svolgere, nonché alla previsione
delle modalità utilizzabili. Appare in atto una profonda evoluzione del sistema delle
relazioni autonomie locali/enti gestori, alla ricerca di modelli nuovi improntati ad una
attenzione diversa ed effettiva verso forme di gestione che dovrebbero rivelarsi efficienti
ed economiche.

2.2. – L’elemento che da un lato dovrebbe sostenere il carattere mutualistico degli
interventi di edilizia residenziale pubblica e dall’altro assicurare la copertura dei costi è
dato dal canone di locazione e dalla sua regolamentazione. Il raggiungimento di dette
finalità potrebbe essere garantito prevedendo, in parallelo a sistemi di determinazione dei
canoni sociali rapportati alla condizione economica dei nuclei familiari meno abbienti, la
messa a disposizione di finanziamenti destinati a coprire il divario tra costi e ricavi di
gestione, e, inoltre, attraverso l’applicazione di criteri di determinazione dei canoni
commisurati al valore di mercato dell’immobile, nei casi di redditi più elevati. La presente
indagine ha messo in evidenza, invece, da un lato che i canoni medi applicati a livello
regionale sono ben lontani dai valori economici degli alloggi (range compreso tra i 27
euro registrati presso il comune di Lecce ed i 38,67 euro mensili registrati presso l’IACP
di Trapani, ed i 160,22 euro registrati presso l’IPES di Bolzano), e dall’altro la mancata
previsione di risorse specificamente destinate a compensare la scopertura finanziaria
determinata da introiti insufficienti. L’eterogeneità delle situazioni riscontrate con la
presente indagine è stata, comunque, rilevata anche in quest’ambito, in quanto in Friuli
Venezia Giulia è stato, invece, istituito un Fondo sociale (art.16 l.r. 6/2003), oltre che

21

quale strumento di tutela delle fasce di utenza più deboli, anche quale mezzo di
riequilibrio delle diseconomicità aziendali nella quantificazione dei canoni di locazione.
La normativa nazionale nel settore della regolamentazione dei canoni di locazione, è
originariamente rappresentata dalla legge 392/1978 (art.1, comma 2, lett.b) della legge
431/1998) le cui disposizioni sul c.d. “equo canone” continuano ad applicarsi agli alloggi di
edilizia residenziale pubblica fino a quando non verrà emanato l’atto di indirizzo e
coordinamento previsto dall’art.4 della l.431/1998 per la definizione dei criteri in materia
di determinazione da parte delle regioni dei canoni di locazione per gli alloggi di edilizia
residenziale pubblica. In effetti, il sistema delineato nelle leggi regionali emanate
precedentemente alla legge 431 del 1998, che ha riformato il settore delle locazioni,
prevede, in alcuni casi, l’applicazione dei criteri previsti da detta normativa solo per la
determinazione del canone oggettivo o del valore locativo24 ovvero per la determinazione
dei coefficienti da valutare per la quantificazione del canone, che viene poi correlato alle
differenti fasce di reddito stabilite dalla normativa regionale (Campania, Lombardia,
Liguria, Marche, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia e p.a. Bolzano). Le altre regioni
determinano il canone facendo comunque riferimento alle condizioni reddituali del nucleo
familiare e prevedendo in genere tre fasce di reddito corrispondenti, in linea di massima al
canone sociale, canone protetto o amministrativo, e canone massimo o di decadenza
(Basilicata, Veneto, Toscana, Molise, Sicilia). Le fasce di reddito previste nelle normative
citate sono tendenzialmente quelle previste dalla Delibera CIPE n.21 del 13 marzo 1995,
come modificata dalla Delibera n.318 del 20 dicembre 1996, che ha dettato i criteri
generali per l’assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni, ai sensi
dell’art.2, comma 2 della legge 457/1978 e che ha costituito il riferimento generale per le
regioni in tema di autogestione dei servizi, annullamento, revoca e decadenza per morosità
dall’assegnazione, mobilità.25 Ma la previsione in detta delibera della possibilità per le
regioni di applicare criteri più favorevoli ha fatto sì che spesso le normative regionali
fossero orientate principalmente a maggiori agevolazioni verso gli assegnatari, senza
considerare adeguatamente la necessità ivi prevista che, nell’adottare le proprie
determinazioni, le regioni garantissero comunque il pareggio costi-ricavi di
amministrazione, compresi gli oneri di manutenzione26. Emblematica della mancata

Va al riguardo tenuta presente l’incostituzionalità di norme regionali che, ai fini dell’applicazione di norme
sull’assegnazione di alloggi di edilizia residenziali pubblica o sulla decadenza di essa, fanno riferimento alla legge
392/1978 per la determinazione del valore locativo dell’alloggio (da ultimo sent. Corte Cost. 200/2007).
25
L’ambito di applicazione delle disposizioni è rappresentato dagli alloggi di ERP sovvenzionata, costruiti o recuperati
da enti pubblici a totale carico o con il concorso o contributo dello Stato o delle regioni. Stabiliti i requisiti e la
procedura per le assegnazioni, la riserva di alloggi per le emergenze abitative e le modalità dei subentri, la delibera
prevede i criteri di determinazione dei canoni di locazione. Al riguardo, sono individuate tre fasce di reddito
crescenti a cui corrisponde un “canone sociale”, non superiore al 10% del reddito imponibile familiare, un “canone
di riferimento”, pari al 4,5% del valore catastale dell’alloggio graduabile in modo da rispettare un’incidenza media
del 4,5%, ed un canone di locazione, non inferiore al 7% del valore catastale graduabile in relazione al reddito. In
via transitoria le regioni avrebbero potuto applicare criteri più favorevoli in riferimento alle tre tipologie di canone.
Viene inoltre previsto che il canone vada aggiornato annualmente e che la Regione, nell’assumere le determinazioni
di propria competenza, debba garantire il pareggio costi-ricavi di amministrazione compresi gli oneri di
manutenzione, nonché il versamento dello 0,50% del valore locativo al fondo per l’edilizia residenziale pubblica di
cui all’art.13 della legge 457/1978. È stabilito che gli enti gestori debbano favorire l’autogestione da parte
dell’utenza dei servizi accessori e degli spazi comuni. Sono infine definiti i casi di annullamento dell’assegnazione,
perché avvenuta in contrasto con le norme vigenti o perché ottenuta sulla base di dichiarazioni mendaci, e di
revoca, per cessione o mancata abitazione dell’alloggio, per attività illecite o immorali nell’alloggio o perdita dei
requisiti per l’assegnazione.
All’interno dei parametri dettati dalla Delibera citata, vengono previsti i requisiti e la procedura di assegnazione, lo
standard abitativo di adeguatezza riferito al numero dei componenti il nucleo familiare quale criterio di
assegnazione, la decadenza dalla qualifica di assegnatario per superamento del 70% del reddito stabilito per
l’assegnazione e vengono definite tre tipologie di canone in relazione al reddito familiare imponibile. Sono inoltre
previste le ipotesi di annullamento e revoca dell’assegnazione e disciplinata l’autogestione dei servizi. La delibera,
inoltre, disciplina la programmazione della mobilità e delinea l’ipotesi di morosità quale condizione di decadenza per
mancato pagamento del canone superiore a sei mesi senza previsione di forme di sanatoria.
26
Si sono rilevate alcune eccezioni tra cui la Regione Veneto, dove l’art.19 della l.r.10/1996 nel disporre in merito alla
utilizzazione delle somme riscosse dagli enti proprietari o gestori, quali canoni di locazione di alloggi di ERP,

22

considerazione, tra i criteri di determinazione del canone, della necessità di assicurare il
pareggio economico tra costi e ricavi è la legge regionale Lazio 10 maggio 2001 n. 10, che,
nell’art.284, provvedendo all’interpretazione autentica della l.r. 33/1987, dispone la
riquantificazione dei canoni di locazione degli alloggi di ERP determinando una riduzione a
far data dal 1° agosto 1997 della misura dei canoni precedentemente applicati. Il risultato
è stato un netto peggioramento della situazione finanziaria degli enti con conseguente
dichiarazione di dissesto degli stessi e nomina di commissari straordinari. Invero, i più
recenti interventi normativi regionali dimostrano una rinnovata attenzione del legislatore
verso le suesposte problematiche. Proprio nel Lazio, la l.r. 27/2006, art.48/54,
nell’apportare modifiche alla normativa previgente, ha disposto la maggiorazione del 20%
dei canoni applicati, fatta esclusione per le fasce sociali più deboli, e l’applicazione di un
canone vicino a quello di mercato per gli assegnatari che abbiano superato per due anni
consecutivi il limite di reddito per la permanenza nell’alloggio. Ha, inoltre, previsto una
nuova disciplina delle cessioni degli alloggi di ERP, i cui proventi, per quanto riguarda gli
alloggi di proprietà delle ATER, vengono destinati, fino ad un massimo dell’80%, ai piani di
risanamento economico finanziario degli stessi (art.49, comma 3 l.r.27/2006).
Un numero piuttosto limitato di regioni prevede, invece, l’utilizzo degli indicatori
previsti dal d.lgs.109/1998 che ha individuato criteri unificati della situazione economica
(c.d. riccometro) di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali non
destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura e nel costo a
determinate situazioni economiche27. La regione Emilia Romagna ha delineato un sistema
di determinazione dei canoni che propone il rapporto canone/reddito (incidenza), quale
parametro soggettivo di riferimento, con valori variabili, da graduare in relazione alle
condizioni economiche dei nuclei assegnatari. Sono state, all’uopo, previste tre diverse
tipologie di canone in rapporto alle aree di reddito, che sono: a) area di accesso: ISE €
30.000 – ISEE €15.000, con all’interno una fascia di protezione; b) area permanenza:
ISE €45.000 – ISEE €30.000; c)area decadenza: ISE >€45.000 – ISEE > €30.000.
La regione Liguria e la regione Lombarda inseriscono, invece, gli indicatori previsti
dal d.lgs. 109/1998 tra i requisiti soggettivi previsti per l’assegnazione degli alloggi. La
Lombardia, in particolare, ha disciplinato la procedura prevedendo la definizione di un
ISEEerp e di un “Indicatore dello Stato di Bisogno Abitativo” (ISBA). La regione Marche
ha disposto che il calcolo del reddito del nucleo familiare dell’assegnatario vada calcolato
secondo i creiteri previsti dal d.lgs.109/1998.
Nella provincia autonoma di Trento, con DPGP 18 ottobre 2006, con il quale è stata
data attuazione alla citata l.p. 15/2005, è stato previsto che la condizione economico-
patrimoniale del nucleo familiare (parametro da considerare per l’accesso e per il
mantenimento delle agevolazioni di edilizia pubblica previste dalla l.p. 15/2005, per il
calcolo del canone e delle spese sostenibili di gestione degli alloggi, per la formazione
della graduatoria, per la determinazione del contributo integrativo) sia determinata ai
sensi della l.p.3/1993, come integrata dalla l.p.2/1997, che ha disposto norme per la
individuazione dell’indicatore della condizione economico-patrimoniale dei nuclei familiari
(ICEF), da applicarsi in tutti i casi in cui le singole leggi provinciali subordinino
l’effettuazione di interventi ovvero commisurino le tariffe dei servizi o i concorsi degli
utenti alla valutazione delle condizioni economiche o reddituali dei soggetti richiedenti. Il
decreto stesso prevede i criteri per la determinazione dell’ICEF per le suddette finalità.
La centralità delle regioni anche in materia di definizione dei criteri di
determinazione dei canoni è generale in ambito statutario ordinario. Invece, in realtà di

stabilisce che i medesimi soggetti provvedano a trasmettere annualmente alla Giunta regionale un prospetto
dimostrativo del pareggio costi-ricavi relativo al valore locativo del patrimonio costruito, realizzato o recuperato a
totale carico o con il concorso o contributo dello Stato o della regione.
27
L’indicatore della situazione economica (ISE) è definito dalla somma dei redditi ed è combinato con la situazione
economica patrimoniale nella misura del 20% dei valori patrimoniali. L’indicatore della situazione economica
equivalente (ISEE) è calcolato come rapporto tra l’ISE ed il parametro desunto dalla scala di equivalenza definita in
allegato al decreto 109, in riferimento al numero dei componenti del nucleo familiare.

23

specialità statutaria, si vanno delineando, a livello locale, anche situazioni diverse, in cui
l’ambito delle scelte strategiche degli enti locali ingloba non soltanto il sistema dei
rapporti con gli enti operatori ma anche la materia della determinazione dei canoni. La
provincia autonoma di Trento prevede, infatti, un sistema di determinazione del canone
che valorizza il rapporto tra enti locali e ITEA SpA in quanto il canone è stabilito
attraverso convenzioni, tenuto conto del valore dell’immobile e del costo di realizzazione,
ovviamente secondo i parametri ed i criteri previsti dalla normativa vigente.
Va, inoltre, aggiunto che, confermando la permanenza della finalità solidaristica del
sistema di ERP, le normative regionali istituiscono, con varie denominazioni, un fondo
regionale per il sostegno finanziario alla locazione, alimentato con risorse nazionali,
regionali, locali. Detti fondi rappresentano l’attuazione della previsione contenuta
nell’art.11 della legge 431/1998 che istituisce il Fondo nazionale per il sostegno
all’accesso alle abitazioni in locazione, per la concessione di contributi integrativi per il
pagamento del canone, costituito da risorse che annualmente vengono ripartite tra le
regioni e le province autonome, le quali, nell’istituire i corrispondenti fondi regionali,
possono concorrere al finanziamento dei fondi. I fondi regionali vengono annualmente
distribuiti fra i comuni secondo parametri prestabiliti.
In alcune regioni il fondo ha finalità che vanno oltre il sostegno alla locazione per
estendersi a quello più ampio del riequilibrio delle diseconomicità aziendali (Friuli) o delle
politiche abitative (Molise e Marche) ed è reimpiegato anche per i programmi di recupero
urbano. In numerose regioni è previsto anche un Fondo di rotazione per la realizzazione delle
politiche della casa con lo scopo di contribuire all’abbattimento degli interessi relativi ai mutui
agevolati.
Tutto quanto fin qui esposto sotto il profilo normativo, induce a ritenere che linee
strategiche regionali preoccupate prevalentemente di tenere bloccati i canoni comportano
inevitabilmente conseguenze importanti sotto il profilo della tenuta finanziaria dei bilanci
dei soggetti coinvolti nella gestione. Soluzioni, già individuate nelle realtà regionali più
avvertite, potrebbero derivare: a) dalla ridefinizione dei valori economici degli alloggi; b)
dall’introduzione dei parametri di valutazione del sistema di apprezzamento del reddito
previsto per gli interventi di welfare (ISE, ISEE e ICEF) anche per la valutazione della
capacità di spesa dell’assegnatario, per l’assegnazione dell’alloggio e per la concessione
del sostegno alla locazione; c) dalla previsione di risorse regionali che coprano la
differenza tra canone sopportabile e canone economico. Riguardo a quest’ultimo punto,
potrebbe prevedersi anche la possibilità di un fondo perequativo nazionale, tenuto conto
dell’attuale competenza esclusiva riservata allo Stato in materia di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni, prevista dalla lett.m) del comma 2 dell’art.117 della
Costituzione, che potrebbe far risorgere un interesse nazionale verso il sostegno del
settore28.
Va inoltre tenuto presente che l’effettività delle verifiche periodiche della
permanenza dei requisiti per l’assegnazione e dell’esistenza di casi di occupazione
illegale, laddove esistente, può determinare entrate anche consistenti in tutti i casi in cui
la normativa regionale correli l’applicazione di sanzioni pecuniarie alle varie forme

Peraltro, il rinnovato interesse del legislatore nazionale per la materia de qua è alla base del comma 1154 della
legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) che autorizza la spesa di 30 milioni di euro per gli anni 2008 e 2009 per la
realizzazione di un piano straordinario di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata. Va inoltre nuovamente
richiamata l’attenzione sulla recente legge 8 febbraio 2007 n.9 recante interventi per la riduzione del disagio
abitativo di particolari categorie sociali che, tra l’altro, ha previsto (art.4, comma 2, lett.a) la predisposizione, da
parte del Ministro delle infrastrutture, di concerto con i Ministri interessati e d’intesa con la Conferenza unificata, di
un programma nazionale contenente, in particolare, gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita alla realizzazione, anche mediante recupero di
edifici esistenti, sia di alloggi in locazione a canone sociale che a canone definito sulla base dei criteri previsti
dall’art.2, comma 3, della legge 431/1998 (c.d. canone concordato). A detta previsione non ha, però, fatto seguito
lo stanziamento di nuove risorse, che avrebbe dato effettivo slancio al mercato dell’edilizia residenziale pubblica, in
quanto l’attuazione del programma dovrà avvenire nell’ambito degli stanziamenti già disponibili a legislazione
vigente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

24

patologiche di occupazione di alloggi29. Oltre alle differenziate previsioni regionali che
prevedono l’applicazione di canoni sanzionatori per il periodo che va dalla dichiarazione di
annullamento o di decadenza dall’assegnazione al rilascio dell’alloggio30, vanno anche
evidenziate disposizioni regionali di carattere tipicamente sanzionatorio, la cui mancata
applicazione gravemente colposa da parte degli enti potrebbe configurare ipotesi di danno
all’erario. Ad esempio, in Toscana, il rifiuto dell’alloggio in mobilità determina l’applicazione di
una sanzione pecuniaria e la mancata presentazione della documentazione reddituale
richiesta o la dichiarazione di un reddito palesemente inattendibile comporta anche
l’applicazione del canone convenzionale sanzionatorio (artt.22 e 28 l.r.96/1996). In
Piemonte, viene applicata una sanzione pecuniaria in caso di cessione in tutto o in parte
dell’alloggio a terzi (art.29 l.r.46/1995), mentre nelle Marche, con riferimento al periodo tra
la data dell’occupazione illegale e la riconsegna dell’alloggio, viene applicata dall’ente gestore
un’indennità pari al canone locativo massimo incrementata del 15% a titolo sanzionatorio
(art.20 duodecies l.r.36/2005, introdotto dalla l.r. 22/2006). Nel Lazio è prevista la sanzione
amministrativa da 45 mila euro a 65 mila euro per l’assegnatario in locazione che ceda in
tutto o in parte, a qualsiasi titolo, l’alloggio assegnato e per chi fruisce dell’alloggio ceduto,
mentre è prevista un’indennità di occupazione della medesima misura per chi occupi un
alloggio senza titolo (art.53 l.r.27/2006). Sanzioni pecuniarie sono previste in caso di
cessione abusiva anche in Puglia (art.19 l.r.54/1984) ed in Basilicata, dove la sanzione si
applica anche a chi ha usufruito dell’alloggio (art.33 l.r.31/1999). La regione Veneto prevede
che l’occupazione temporanea superiore a quattro mesi determini la corresponsione all’ente
gestore ad integrazione del canone di un’indennità di occupazione determinata in
considerazione della capacità reddituale della persona ospitata (art.14 l.r.10/1996). In
Campania, a carico degli assegnatari che abbiano ceduto illegalmente l’alloggio, l’ente
gestore pone una sanzione che va da 5.000 a 10.000 euro oltre al costo dello sgombero
ed al ripristino dei luoghi (art. 3 l.r. Campania 13/200031).

Al riguardo va ricordato che l’art.26 della legge 513/1977 prevede l’applicazione generale della sanzione da 50.000
a 500.000 di vecchie lire all’assegnatario che ceda l’alloggio in tutto o in parte.
30
In alcune regioni la perdita dei requisiti per l’assegnazione determina l’applicazione del canone massimo, a volte
maggiorato, previsto dalla normativa per tutto il periodo di permanenza nella condizione di occupazione patologica
(art.29 l.r. Piemonte 46/1995, art.50, comma 3 l.r. Lazio 27/2006, art.27 l.r. Veneto 10/1996, art.20 quaterdecies
l.r.Marche 22/2006)
31
La recentissima l.r. n.1 del 19 gennaio 2007 (legge finanziaria regionale 2007), modificando detto articolo, pone la
sanzione a carico dei cedenti, anche se non vi è prova che la cessione sia avvenuta per opera dell’occupante, e
dispone che la mancata emissione del provvedimento sanzionatorio debba essere motivata dall’ente gestore
all’assessorato competente.

25

Rilevazione del fabbisogno abitativo. Monitoraggio dell’utenza
e del patrimonio abitativo

Osservatori regionali e anagrafe dell’utenza

Osservatorio regionale –
Osservatorioregionale -Riferimenti
denominazione
regionali
Osservatorio Regionale della condizione Delibera Consiglio Regionale n. 442-
abitativa
14210 del 30 settembre 1997
Osservatorio regionale sulla
DGR 8701/2002
condizione abitativa,
Osservatorio regionale sulla casa
l.r. 10/1995

Art.3 l.p. 21/1992

l.r. 35/1984 (abrogata da l.r. 9/1998)

legge regionale 8 agosto 2001, n. 24 Art.17 l.r.24/2001 non attuato

Delibera Consiglio Regionale.
109/2002

Art.55 l.r.44/97: in corso di
fprmazione. Art. 9 l.r. 36/2005
L.r. 12/99 art.17 Reg. C.R. 20/9/00,
legge regionale 6 agosto 1999, n. 12 n. 2, ratificato ex art. 20, c. 15, L.r.
2/04 con reg. 1/05; l.r. 10/01

l.r. 10/1999

Anagrafe patrimonio e utenza –
Riferimenti normativi regionali

Art.90 della l.r. 44/2000

Art.4 r.r.1/2004 in attuazione

Art. 66 l.r. 11/2001
Art. 11 c. 3 e art 105 l.p. 13/1998
Archivio inform utenza presso IPES e
comune BZ
Art. 3 l.p. 21/92 Sistema informativo
per le politiche abitative

Art.20 l.r.9/1998 ARRED S:p.A.

l.r. 77/1998 Art. 4

l.r. 7 luglio 2006 n.17

L.R. 02 luglio 1997 n.18

l.r. 20/2005

legge regionale n. 7/1999

Art. 41, comma 7, L.R. 21/4/2005, n. 7

L.r. 17/2006

Art.22 l.r.18/1997 non attuato
L.r 12/84 Formazione e gestione di
un sistema informat. nel settore
e.r.p.
Progr. ERP sovvenz. 2004 anagrafe
utenza. Non attuato

l.r.7/2005, art. 5 comma 18 non
attuato

3.1. – La rilevazione del fabbisogno abitativo e la conoscenza della consistenza del
patrimonio edilizio di ERP costituiscono, intuitivamente, operazioni prodromiche a
qualsiasi attività di programmazione regionale, sia che essa abbia ad oggetto la
localizzazione di nuovi interventi costruttivi che la definizione di interventi di recupero o
la locazione di alloggi comunque acquisiti. È necessario, infatti che, peré l’intervento
pubblico in subiecta materia costituisca un’effettiva ed efficace risposta ad esigenze
sociali concretamente esistenti ed accertabili, si fondi su dati certi ed attendibili che diano
l’esatta misura sia della consistenza del patrimonio che dell’estensione e delle
caratteristiche della domanda sociale.
Già la legge n. 457/1978, nel prevedere l’attuazione del Piano decennale per
l’edilizia residenziale, demandava alle regioni, tra l’altro, il compito di individuare il
fabbisogno abitativo nel territorio regionale. Sono state, però, le normative regionali di
attuazione del d.lgs.112/1998, che hanno definito il quadro delle competenze nella
materia de qua. Infatti, nel decentrare le funzioni in materia di ERP, è stato attribuito alle
regioni la competenza in merito alle procedure di rilevazione del fabbisogno abitativo ed
ai comuni (spesso con la collaborazione delle province) il compito di definirlo
concretamente. In effetti, la presente indagine ha messo in evidenza la generale mancata
individuazione da parte delle regioni di criteri e procedure specifiche di rilevazione del
fabbisogno32. Più spesso, l’individuazione dei principi e dei criteri finalizzati alla

Fa eccezione la Regione Molise dove è la l.r. 7 luglio 2006 n.17 che, nel delegare ai comuni le competenze in
materia, stabilisce espressamente che il fabbisogno abitativo nel breve e medio termine è espresso dalle domande
presentate per l’assegnazione di alloggi in locazione.

26

quantificazione del fabbisogno abitativo e delle relative risorse si riscontra nelle
disposizioni di finanziamento degli interventi (Friuli) o avviene contestualmente
all’approvazione dei provvedimenti di programmazione e di indirizzo di competenza del
Consiglio Regionale (Toscana). Con riferimento ai criteri di rilevazione, si può affermare,
sempre tenendo presente l’eterogeneità delle situazioni, che il fabbisogno venga
quantificato sulla base delle domande di assegnazione pervenute. Diversamente, nella
regione Veneto il fabbisogno viene ricondotto al numero delle domande ammesse
complessivamente a beneficio, con esclusione, quindi, di quelle non ritenute ammissibili
determinando, così, una sostanziale sottostima rispetto alla domanda reale33. In Sicilia, la
l.r. 10/1977 ha previsto il Consorzio regionale per gli IACP, che dovrebbe curare il
rilevamento dei dati occorrenti per identificare le esigenze e le priorità in materia di ERP
e svolgere attività propositiva verso i competenti organi regionali in materia di
destinazione e localizzazione delle risorse finanziarie, ma che non risulta operativo.
L’esigenza di una maggiore e precisa conoscenza del reale fabbisogno abitativo non
appare, pertanto, in linea di massima effettivamente soddisfatta. La presente indagine ha
messo, infatti, in luce che limitato appare il numero delle regioni in cui è stata prestata
attenzione al problema e, laddove è successo, è stato fatto senza continuità. Una
eccezione è rappresentata dalla Lombardia dove alla regione (r.r.1/2004) è assegnato il
compito di rilevare in tempo reale, con proprie procedure informatiche, lo stato di
bisogno abitativo dei cittadini concorrenti ai bandi di assegnazione in tutti i comuni,
mediante un “Indicatore dello Stato di bisogno Abitativo (ISBA). Per ciascuna condizione
familiare e abitativa la regione stabilisce propri valori che determinano l’Indicatore dello
Stato di Bisogno Abitativo Regionale (ISBAR) per ciascun comune. Questi ultimi a loro
volta, hanno la facoltà di determinare un proprio “Indicatore dello Stato di Bisogno
Abitativo Regionale e Comunale” (ISBARC), aumentando o diminuendo il valore specifico
attribuito ad una o più delle condizioni familiari e abitative, che concorrono alla
determinazione dell’indice di disagio. La regione, alla chiusura del bando, trasmette ai
comuni l’elenco dei concorrenti, secondo l’ordine dei valori dell’ISBARC/R.
In Liguria risulta effettuata una sola analisi del fabbisogno abitativo nel 1999 da
parte della soc. ARRED nel 1999 (società mista a capitale pubblico e privato, con compiti
di supporto dei soggetti operanti nei settori dell’edilizia e dei lavori pubblici in ambito
regionale), utilizzata per la stima dei bisogni abitativi sottesa al programma quadriennale
2001/2004. Detta analisi si è basata, in estrema sintesi, sulla valutazione di tre tipologie
di domande abitative: le domande di sostegno pubblico all’accesso della casa in
locazione, all’accesso alla casa in proprietà e di recupero di edilizia abitativa. Ciascuna
delle tre tipologie è stata valutata in relazione a gruppi di fattori significativi in
riferimento a specifici ambiti di analisi: caratteri del mercato delle locazioni, caratteri del
mercato abitativo, caratteri del patrimonio abitativo e caratteri della popolazione.
La regione Puglia ha avviato, nel gennaio 1980, un’indagine volta a conoscere il
fabbisogno abitativo, basata sull’acquisizione di schede ricognitive demografiche,
territoriali e sullo stato di conservazione del patrimonio immobiliare, i cui dati di sintesi
hanno costituito il punto di riferimento per le successive programmazioni ai sensi della
legge 457/1978. Per la definizione del fabbisogno abitativo correlato ai programmi
costruttivi e di recupero finanziati con la legge 17 febbraio 1992 n.179, integrata con le
successive leggi n.493 del 4 dicembre 1993 e n.85 del 28 gennaio 1994, la regione ha
posto in essere una seconda indagine tra i comuni pugliesi basata sul grado di domanda
insoddisfatta, dall’andamento delle procedure di sfratto, dalla quantità delle famiglie

L’analisi dei dati forniti ha posto in luce come il fabbisogno abitativo complessivo della Regione, così come risultante
dalle graduatorie degli anni 1999/2000/2001/2002, sia stato pari a n. 49.394 domande ammesse, di cui è stato
soddisfatto solo il 6,85% (ovvero n. 3.382 domande). Detta circostanza si spiega con il fatto che non viene messo
a concorso il numero effettivo degli alloggi disponibili, ma viene redatta una graduatoria dei concorrenti ai quali
assegnare gli alloggi man mano che diventano fruibili. Ne consegue che circa il 93% delle domanda rimane
insoddisfatto

27

alloggiate a spese dei comuni presso abitazioni privati o alloggi impropri, fino a giungere
a prevedere indicatori applicabili in fase di localizzazione degli interventi.
Nella regione Sardegna la normativa regionale non fa riferimento al fabbisogno.
Stando, comunque, a quanto emerge dalla regolamentazione regionale del programma
“Contratti di quartiere”, la nozione di fabbisogno si misura attraverso il disagio abitativo,
analizzando situazioni soggettive come le condizioni di vita delle categorie di cittadini a
basso reddito o svantaggiate e situazioni oggettive come il livello igienico sanitario, la
carenza di servizi, il degrado dell’area, la carenza di infrastrutture. Le disposizioni
sull’erogazione dei fondi da parte della regione Sardegna, relativamente ai nuovi
programmi ERP, hanno riconosciuto ai comuni l’accertamento dei dati necessari per la
stima del fabbisogno abitativo quale presupposto necessario di ciascun atto di
programmazione. Nella provincia autonoma di Bolzano la determinazione annuale del
fabbisogno abitativo avviene con riferimento, per ogni gruppo linguistico, alle domande di
agevolazioni edilizie pervenute ed a quelle di assegnazione di alloggio in locazione.

3.2. – La previsione di criteri e procedure di rilevazione del fabbisogno abitativo non può
andare disgiunta da strumenti di analisi e monitoraggio dell’utenza e del patrimonio
immobiliare. Rilievo cruciale assumono, pertanto, la costituzione di anagrafi degli
assegnatari e di inventari del patrimonio edilizio e l’effettiva istituzione ed operatività
degli osservatori regionali del sistema abitativo.
Riguardo alle prime, appare di patente evidenza come qualunque scelta di politica
abitativa, sia di carattere programmatico che più concretamente finanziario, non possa
prescindere dalla conoscenza dell’esistente, in termini da un lato di benefici concessi
(assegnazione di alloggi, concessione di contributi e sussidi) e dall’altro di dimensioni e
composizione del patrimonio posseduto e gestito. Questo dovrebbe essere reso possibile
attraverso la creazione di strumenti che, utilizzando adeguati applicativi informatici,
consentano di disporre di un sistema organizzato di conoscenze in tempo reale,
finalizzato ad una politica abitativa organica, razionale e trasparente. La legge 457/1978
attribuiva al CIPE il compito di determinare la quota dei finanziamenti destinati alla
formazione delle anagrafi dei soggetti comunque fruenti di contributi di ERP e al Comitato
per l’edilizia residenziale (CER) quello di promuovere e coordinare la formazione
dell’anagrafe, a livello nazionale. Con il decentramento delle funzioni, le competenze in
materia di formazione e gestione delle anagrafi sono state trasferite dalle specifiche
normative regionali alle regioni, ma coinvolgono anche province, comuni e osservatori
regionali. Va comunque messo in rilievo che, a prescindere dalla generale previsione
normativa, non sembra che alcuna anagrafe sia stata effettivamente creata, nonostante
in alcuni casi, alla previsione di legge o di programma (Basilicata) abbia fatto seguito
anche uno specifico finanziamento (Campania, Friuli Venezia Giulia). La presente
indagine ha, comunque messo in evidenza l’esistenza di archivi presso alcune regioni
(archivio anagrafico utenza in Veneto e archivio informatico utenza presso l’IPES di
Bolzano) e l’avanzata fase di creazione presso altre (Piemonte, Lombardia e Marche).
È, ad ogni buon conto, opportuno rilevare al riguardo che la creazione delle
anagrafi, costituendo lo strumento logico di implementazione dei dati degli Osservatori
regionali, dovrebbe logicamente essere contestuale o comunque affiancarsi all’attivazione
degli stessi. Con poche eccezioni in cui le norme vigenti sono precedenti al 1998
(Piemonte,Veneto, Campania e Liguria34), l’attuale sistema degli Osservatori è stato
creato a livello regionale a seguito delle previsioni normative di cui all’art. 59 del
d.lgs.112/1998 ed all’art.12 della legge 431/1998, che hanno previsto l’Osservatorio sulla
condizione abitativa avente il compito di effettuare l’acquisizione, raccolta, elaborazione,
diffusione e valutazione dei dati sulla condizione abitativa. Con DM 11 novembre 1999
n.205, è stato approvato un protocollo d’intesa con cui è stato costituito un gruppo di

La norma istitutiva dell’OSA nella Regione Liguria è del 1984 (l.r.35/1984) ma è stata abrogata dalla l.r. 9/1998

28

lavoro tra alcune regioni35 allo scopo di elaborare un prototipo di Osservatorio nazionale
sul sistema abitativo, articolato su tre livelli integrati (nazionale, regionale e sub-
regionale), con il precipuo compito, tra l’altro, di supportare gli Osservatori di livello
regionale e sub-regionale36 attraverso un processo di implementazione e scambio di dati
e informazioni. Detto protocollo assume una particolare rilevanza nella misura in cui
prevede dettagliatamente le funzioni, le modalità amministrative e tecniche di
funzionamento, gli obiettivi dell’intero sistema degli Osservatori.37 A livello nazionale, con
D.M. 1 marzo 2005 n. c/374 è stato creato l’Osservatorio nazionale sulla condizione
abitativa che al momento è ancora in una fase di avvio. A livello regionale, il processo di
creazione degli Osservatori secondo il modello previsto nel citato protocollo sembra, in
alcune regioni, ad uno stadio più avanzato e operativo.
In particolare, la regione Piemonte ha dimostrato specifico interesse all’argomento,
istituendo l’Osservatorio Regionale della condizione abitativa per il sostegno tecnico alla
programmazione regionale fin dal 1997 (DCR 442-14210 del 30 settembre 1997) e
operando come regione capofila all’interno del gruppo di lavoro di cui al protocollo
d’intesa suddetto. Nel 2004 ha definito con le ATC un protocollo di trasmissione dei dati
per la creazione delle banche dati relative al patrimonio dell’utenza ed un protocollo di
trasmissione delle graduatorie relative ai bandi di assegnazione alloggi. Inoltre, nella città
di Torino è stato istituito un Osservatorio ad hoc per elaborare i dati relativi ai processi
demografici, al patrimonio abitativo, al mercato delle locazioni in rapporto alle politiche
abitative territoriali.
In Lombardia, con DGR 8701/2002, è stato istituito l’Osservatorio regionale sulla
condizione abitativa, quale strumento di supporto per le decisioni in tema di interventi in
ambito di edilizia abitativa e di politica per la casa, avente il principale compito di fornire
una adeguata base conoscitiva per la programmazione regionale, attuare il monitoraggio
dei risultati delle politiche messe in atto e sviluppare strumenti di valutazione
dell’efficacia delle politiche stesse. Per l’espletamento di tale attività è prevista la
dotazione di un sistema informativo che fornisca supporto all’attività di programmazione
della regione, costituito da varie banche dati in grado di elaborare e proporre modelli
interpretativi e previsionali sulla condizione abitativa. Nel Programma annuale ERP 2005
approvato con Delibera GR 7/19613 del 2004, è stata prevista la messa in produzione
della banca dati dell’anagrafe utenza degli alloggi ALER e del patrimonio immobiliare da
esse gestito.
La regione Marche, con deliberazione della Giunta regionale n. 2304 del 2001, ha
aderito all’iniziativa di sperimentazione del suddetto prototipo di osservatorio regionale,
approvando lo schema di protocollo d’intesa fra le regioni partecipanti alla relativa
sperimentazione. Nel programma di attività ERP per l’anno 2006 della stessa regione,
approvato con Delibera GR 583/2006, è prevista le definizione e costruzione delle banche

Le regioni sono: Abruzzo, Basilicata, Campania, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Marche,
Molise, Piemonte, P.A. di Trento, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto.
36
L’Osservatorio della condizione abitativa è definito quale “strumento di sostegno tecnico e momento di sintesi delle
conoscenze, acquisite tramite informazioni raccolte in ambiti locali, ai fini dell’individuazione di organiche politiche
abitative” configurandosi “come strumento per attivare dinamiche e comportamenti finalizzati alla soluzione di
esigenze concrete, mediante il coordinamento delle politiche esplicabili ai vari livelli di governo (nazionale, regionale
e locale)”
37
In particolare, a livello regionale gli Osservatori devono consentire di acquisire i dati del livello nazionale che
territorialmente competono alla regione per poterli elaborare ed integrare con i dati interni all’amministrazione, e i
dati del livello sub-regionale che vengono gestiti da enti quali i comuni, gli enti attuatori, ecc. È, pertanto, previsto
un sistema minimo di archivi informatici costituito da: un archivio anagrafico dei beneficiari finali, un archivio
anagrafico del patrimonio abitativo pubblico, un archivio anagrafico delle imprese beneficiarie delle sovvenzioni, un
archivio di supporto alla gestione dei bandi, un archivio di supporto per la gestione della vigilanza sui requisiti
dell’utenza e sugli aspetti tecnici e finanziari, un archivio di supporto per la gestione della manutenzione del
patrimonio pubblico. A livello sub-regionale va garantita la possibilità di supportare la specifica attività gestionale e
l’integrazione-alimentazione degli archivi del livello regionale. È qui che maggiormente si realizzano le principali
funzioni del sistema: da un lato l’aggiornamento continuo delle basi di dati e dall’altro la consultabilità delle stesse
con tutte le necessarie garanzie d’integrità, riservatezza ecc.

29

dati relativamente al patrimonio pubblico di ERP e relativa utenza, al fondo sostegno
locazione, alle graduatorie per l’accesso ERP, ai beneficiari dei contributi di edilizia
agevolata, allo scenario comunale di riferimento.
Il processo di creazione di organismi e strutture di monitoraggio è evidentemente in
fase di evoluzione ma sembra, almeno in alcune realtà regionali, ormai avviato38. La
prosecuzione e conclusione di tale processo si regge sulla affermazione di una nuova
filosofia della rappresentazione del fabbisogno, basata su fenomeni conoscibili ed
accertabili attraverso strumenti omogenei su tutto il territorio nazionale. Essa necessita
di una quantità presumibilmente importante di risorse umane, strumentali e finanziarie
che si auspica vengano rese disponibili dagli enti per i quali le descritte strutture
costituiscono un forte valore aggiunto.

Va rilevato che nell’adottare le misure consequenziali alle osservazioni contenute nella relazione della Sezione
regionale della Basilicata, ai sensi dellal.r. 1/2006 è stato costituito presso il Dip. Infrastrutture della Regione
Basilicata l’Osservatorio della condizione abitativa.

30

4
Programmazione regionale. Quantificazione e riparto delle
risorse

Atti programmatori

Destinazione fondi

Forme di controllo sui
programmi

locaz., abbatt barr archit., recupero e
acquisto per locazione a canone convenz.

Osserv condiz abitativa. Osserv.
Comunale Torino

Alloggi a canone moderato, locazioni
temporanee, concessione di mutui prima
casa, infrastrutturazione di quartieri
degradati e abbattimento di barriere
architettoniche

Osservatorio condiz. abitativa in
attuazione

1) PRU ex art.11 l.494/93, locazione,
PRUSST; 2) cofinanz. alloggi università,
1)P.R. ERP 1997-1999; 2) P.R. ERP 2001-
contr. a fondo perduto per prima casa,
2003; 3) Contratti quartiere II; 4) Alloggi in edil. sovvenz. recupero, edil. agevolata;
affitto per anziani, 5) 20.000 alloggi in affitto 3) riqualif. urbana, opere urbanizz.; 4)
realizz. e recupero alloggi 5) alloggi in
locazione

Piano prov sviluppo e coord territ l.p.
1)20.000 abit in affitto; 2) progr innovat
3/1995. acc coaliz 1998/2003:
in ambito urbano; 3) alloggi in affitto per
Progr unitario interventi annuale. Piani
urbanist prov e piani territ coord.to; progr. di anziani
costruz 1996/2000 e 2001/2005

Fondo prov. per la casa (art.8 l.p.
15/2005); Fondi di garanzia a sostegno
all’accesso all’abitazione (art. 10 l.p.
15/2005); interventi a favore di anziani,
interventi a favore di immigrati
extracomunitari interventi per
risanamento centri storici (art. 1 l.p.
21/1992)

Edilizia agevolata (43,67%), ed.
conv.(17,24%), interventi Ater (27,71%)
politiche sociali (11,38%)

Comitato Tecnico presso le
ATER. Verifica regionale su
rispetto termine iniziale e finale
dei lavori.Verifiche sulle richieste
bimestrali di quote di
finanziamento delle ATER.

Controllo preventivo su atti e
vigilanza della Giunta su IPES.
Verifiche in sede di
rendicontazione. Controllo
interno IPES DPR 445/2000 e
d.g.p.4006/2002. Osservatorio
casa del comune di Bolzano

Compiti consultivi Comitato per
l’edilizia abitativa (CEA) e
compiti di controllo la
Commissione provinciale di
vigilanza. Verifica legalità
occupazione effettuata da
Ispettori ITEA

Controlli interni dei collegi
sindacali su proficuità gestione.
Controlli comunali su ATER per
l’attuazione programmi
regionali. Vigilanza regionale in
fase di rendicontazione.

Nel caso di concessione in locazione
il controllo è ad opera dei comuni e
dei singoli enti gestori ai sensi della
l.r. 10/2004; i P.O.I. e i Programmi
Complessi sono sottoposti ad un
PQR 92-95 : programma ex lege
Progr. Quadriennale 1992-1995 e 2001-2004
costante monitoraggio sia in
457/1978 e buoni casa. PQR 2001-2004:
relazione agli interventi pubblici che
-programmi complessi (PRU, Contratti di
PRUSST; edilizia sovvenz. (recupero, acq.,
quartiere II, PRUSST) Progr. Organici
privati; i P.O.I. sono sottoposti a
nuove costr.); ediliz. agev. (contr. e
rendicontazione. Controllo della
d’Intervento (POI)
agevolaz. ai privati)
regione sulle ARTE avviene al
momento della approvazione dei
conti consuntivi, mediante note
dirigenziali
di
richieste
di
chiarimenti
1)Edil. Agev. (locazioni a canone
Controlli regionali su
concordato o proprietà a coppie giovani); documentazione in sede di
1) P.R.1999/2000 Delibera CR 134/2000;
edil. sovv.(nuove costruz. e recup.,
erogaz contributi e sopralluoghi
2) 20.000 alloggi in affitto Delibera CR
manut. e riqualif. urbana). 2) edil.
prima del saldo. Archivio
463/2003;
agevolata; 3) ristrutt.manut.
informatico degli interventi
3) P.R.2003-2004
adeguam.tecnologico patrimonio ERP
finanziati. Osservatorio reg.
comunale
sistema abitativo Em.Romagna

31

1)ed.sovvenzionata (EX GESCAL);
2)progr.reg. giovani coppie; 3) interv. ex
lege 179/92; 4)esaurimento finanziam.
Riprogramm. Vechie risorse inutilizzate:
incremento, manutenz, e riqualif.
patrimonio, chiusura vecchi progr.

Ed. sovv: rec, nuove costr, costr per
partic categorie soc., costr per locaz.,
complet prec programmi. Ed agev: rec e
costruz per locazioni, perstud univ, per la
vendita, buono-casa

Prima ricognizione a seguito
cessazione GESCAL.Valutazioni
ex ante e monitoraggio in itinere
e finale previste nel P.R. 2003-
2005. Vari archivi degli
interventi

N.d.

l.r 12/99 alla regione
monitoraggio sull’esecuzione dei
piani regionali e sul rispetto da
parte dei soggetti incaricati della
realizzazione dei programmi; l.r.
30/2002 alla Giunta controllo e
la vigilanza sulle ATER

1) recupero, nuove costr, completamento
prog. precedenti;
N.d.
2) recupero e acquisto 3) PRU 4)
manutenzione straordinaria

1) Nuove costruz., recupero, manut.
straord., complet. progr., acquisto alloggi,
anagrafe utenza, programmi urbanizzaz.,
1) P.R.1992-1995: ed.sovv. (DCR
progetti strord. e di emergenza abitativa.
185/1994);
programmi complessi (PRU, P.I., Contr.
2)Ed.agev. delibere 6336/2000, 7485/2000,
Quartiere); 2) Prog. SI.RE.NA comune
850/2001
Napoli, prog.Mitigazione rischio Vesuvio,
prog.acquisto prima casa giovani coppie,
prog. Buono casa

Non previsti controlli finanziari,
tecnici o di gestione. Non sono
previsti monitoraggi esecutivi o
qualitativi. Acquisizione verbali
di collaudo

Nuove costruzioni, recupero,
Generica vigilanza regionale e
completamento programmi IACP e
degli enti attuatori in base allo
accantonamento oneri. Complet. progr. ex
stato d’avanzamento e all’atto
l. 179/92. Locaz. a lavorat. dipendenti,
dell’erogazione dei contributi
strutture per studenti universitari.

1) acq. e recup. prima casa, programma
riqualificaz. urbana, costr. alloggi per
eliminaz. baracche e nuovi alloggi 2)oneri
espropriativi, manut.straord,;adeg.imp.;
locaz; compl. progr.; 3)Ater Matera:
nuove costr.; manut.str.; 4)Ater
Potenza:nuove costr.; recup.;
riqualific.urb: 5) erp agevolata; 6) erp
sovv., complet. interv.
Interventi di recupero, acquisizione ed
urbanizzazione primaria e secondaria di
aree destinate all’ERP, nuove costruzioni.
Nuovi interventi di recupero urbano (l.
493/93) e programmi
integrati
(l.
179/92).
Interventi di recupero edilizio ex l.
179/92.
Interventi di recupero urbano a seguito di
rimodulazione delle delibere di Giunta n.
445/1997 e n. 105/1999.

Nuove costr.alloggi IACP e comunali;
recupero alloggi IACP e comunali;
urbanizzaz.aree PEEP; elim. barriere
arch.; ed. agevolatA

DGR 1390/2002 implica
monitoraggio su vanzamento
lavori e sulla spesa sostenuta.
Relazioni ATER sullo stato di
attuaz.
Artt.30, 32 e 33 l.r.31/99:
verifica biennale requisiti di
permanenza, decadenza
dall’assegnazione.

Vigilanza tecnica su
funzionamento organi degli enti
da parte del Servizio del
Dipartimento regionale dei lavori
pubblici.

Nessun controllo regionale.
Pagamenti subordinati allo stato
di avanzamento

32

4.1. – È del tutto evidente quanto l’operatività del sistema degli Osservatori regionali e
dell’anagrafe come sopra descritto, o comunque l’applicazione di indicatori significativi al
fine della rilevazione del fabbisogno, incida su un’attività di programmazione in grado di
fornire risposte adeguate al disagio abitativo e di costituire il luogo di incontro e di
composizione del complessivo quadro esigenziale nel settore dell’ERP. Nell’attività di
programmazione la regione assume un ruolo chiave ineludibile di ente programmatore ed
erogatore di finanziamenti. Ma la centralità del ruolo regionale non deve oscurare
l’altrettanto assoluto rilievo che acquisiscono gli enti locali (primariamente i comuni,
anche se meno rilevante ma ugualmente individuabile è il ruolo delle province), enti
esponenziali delle esigenze territoriali e attori principali dei processi di riqualificazione
urbanistica.
La presente indagine ha messo in evidenza come tutte le regioni abbiano
proceduto, con cadenza più o meno regolare, ad attività programmatoria. In disparte
l’attività normativa e regolamentare, il programma regionale, che, con riferimento ad un
lasso temporale generalmente triennale39, delinea la complessiva attività regionale nel
settore ERP, costituisce lo strumento più importante di cui la regione dispone per incidere
in maniera determinante nella realizzazione delle politiche abitative. Infatti, pur tenendo
presente che i programmi regionali non possono avere, nel merito, un contenuto
uniforme, può comunque individuarsi una certa omogeneità di argomenti in riferimento
agli aspetti essenziali dell’attività di edilizia immobiliare pubblica: l’indicazione delle linee
di intervento nei vari settori, la definizione delle modalità di incentivazione finanziaria e
dei criteri di ripartizione tra enti locali e soggetti operatori, l’individuazione delle categorie
degli operatori incaricati dell’attuazione dei programmi edilizi da ammettere a
finanziamento, la determinazione dei limiti di costo e dei requisiti oggettivi da rispettare
nella realizzazione degli interventi. Il programma in alcuni casi prevede anche la
formazione e gestione dell’anagrafe dei soggetti fruenti di contributi pubblici e
dell’inventario del patrimonio (ad es. Basilicata e Campania) e le modalità e procedure di
attivazione dell’Osservatorio regionale (ad es. Lombardia e Marche). In altri casi individua
anche le forme di controllo sull’attuazione degli interventi (es. Toscana).
È intuitivo come, in relazione agli interventi previsti, ogni programma debba avere
come preciso riferimento due elementi fondamentali: lo specifico quadro esigenziale
quantitativo e qualitativo presente nella regione in ambito ERP (demografico, sociale,
urbanistico e territoriale) ed i vincoli derivanti da risorse finanziarie limitate. Sotto il
primo profilo, pur tenendo presente la già evidenziata eterogeneità delle realtà regionali,
può affermarsi che lo scarso interesse rilevato verso un’analisi generale del fabbisogno
abitativo non ha consentito, in linea di massima, l’individuazione e la graduazione delle
scelte di linee di intervento, coerenti con predeterminate politiche abitative. La
programmazione degli interventi è risultata prevalentemente riconducibile alle sole
finalità previste dalle varie leggi nazionali che negli anni hanno previsto programmi o
interventi determinati
Tra i numerosi fattori che intervengono nella definizione del quadro esigenziale,
dovrebbero acquisire primario rilievo le caratteristiche demografiche regionali, di talché il
costante incremento dell’immigrazione40 ed il progressivo invecchiamento della
popolazione dovrebbero costituire fenomeni di sensibile impatto sui contenuti dei
programmi. Invece, non appare che nella programmazione regionale sia ancora riservata
un’attenzione particolare a detti aspetti, anche se alcune regioni cominciano a dimostrare
una certa sensibilità. È il caso della regione Veneto che ha inserito nel Programma di

Alla previsione della durata triennale del programma regionale in materia di ERP fanno eccezione la Regione Lazio,
che adotta il Piano annuale degli interventi, in riferimento al quale le ATER adottano il loro programma annuale, e
la P.A. di Bolzano che adotta il Programma annuale degli interventi. Qui la previsione di più ampio riferimento
temporale è contenuta nei Programmi di costruzione” quinquennali. adottati dagli IPES
40
Un primo effetto dell’immigrazione sul mercato locativo di cui va tenuto conto è costituito, oltre che dall’incremento
della domanda sociale, dall’innalzamento dei livelli di competitività nell’accesso al mercato stesso (con
innalzamento dei canoni di locazione) con la conseguente esclusione dei ceti più svantaggiati.

33

Sviluppo regionale 2003 la programmazione di interventi per l’inserimento alloggiativo
degli immigrati e degli emigrati di ritorno, e della regione Liguria, che, con l’art.16 della
recente l.r. 7/2007, ha previsto specifiche forme di intervento atte a promuovere
politiche abitative a favore degli immigrati come parte integrante delle politiche di
accoglienza. Invece, per far fronte alle problematiche abitative correlate al progressivo
invecchiamento della popolazione, l’iniziativa più diffusa in ambito regionale è apparsa
l’attivazione del programma sperimentale nazionale “Alloggi in affitto per gli anziani degli
anni 2000” previsto dal DM 27 dicembre 2001, che ha ad oggetto la realizzazione e il
recupero di alloggi da concedere, in locazione permanente a canone agevolato, ad utenti
anziani -da localizzare in ambienti urbani strutturati e sostenuti da adeguato sistema di
supporti sociali e assistenziali- finanziato con risorse rese disponibili dal Ministero delle
Infrastrutture.
Vi è, inoltre, un altro indicatore di esigenze che appare rilevante ai fini della
programmazione degli interventi ed alla definizione dei criteri di riparto delle risorse ed è
la condizione di tensione abitativa dei comuni41. La dichiarazione di tensione abitativa
presuppone un’eccezionale carenza di disponibilità abitative e determina specifiche
conseguenze tra cui la sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli
immobili (art.1 d.l.708/1986, convertito in legge 899/1986) e le agevolazioni fiscali
previste dall’art. 8 della legge 431/1978. Essa costituisce, di per sé, indice di esistenza di
situazioni a forte disagio sociale che inevitabilmente rendono necessarie congrue scelte in
materia di politiche abitative. Invero, la presente relazione non ha fatto rilevare una
particolare attenzione riservata a detta condizione all’interno degli atti di programma, pur
se con qualche eccezione (Veneto, Campania, Piemonte).
Anche la caratteristiche urbanistiche e morfologiche del territorio regionale
inevitabilmente costituiscono un limite alle scelte regionali. In Campania, ad esempio, è
risultato necessario provvedere alla definizione di programmi finalizzati alla mitigazione
del rischio Vesuvio ed a fronteggiare l’emergenza sismica.
Per completezza espositiva, va, comunque, rilevato che la discrezionalità regionale
in materia di programmazione è stata necessariamente limitata fino all’avvenuto
decentramento delle funzioni del 1998, in quanto fino a quella data, l’attività inerente
all’ERP è stata individuata da leggi nazionali e finanziata con risorse statali ripartite con
provvedimenti adottati da organi centrali (Delibere CIPE). Va, al riguardo, richiamata la
Delibera CIPE del 16 marzo 1994 con la quale è stato adottato il programma di ERP
1992-1995, avente i seguenti obiettivi: a) interventi di edilizia sovvenzionata; b)
interventi di edilizia agevolata; c) interventi diretti al recupero del patrimonio edilizio ed
alla costruzione di nuove abitazioni, realizzati con finanziamento misto pubblico-privato;
d) acquisizione e urbanizzazione di aree destinate agli insediamenti di ERP42. Sono state
inoltre previste anche tipologie innovative di intervento: interventi di recupero ex art.11
della legge 179/1992, programmi integrati ex art.16 della stessa legge e programmi di

Competente all’individuazione dei comuni a tensione abitativa è il CIPE (art.13 l.94/1982, art.5 l.118/1985, art.1
l.899/1986). I criteri di individuazione, stratificati nel tempo, sono stati da ultimo ridefiniti con delibera CIPE 14
febbraio 2002, n. 4/2002 , modificata dalla successiva delibera 29 settembre 2002, n. 84/2002: a ciascuna regione
é attribuita una soglia di “popolazione interessata” determinata, con riferimento ai dati ISTAT 2000, in base al
totale della popolazione dei comuni capoluogo di provincia e dei comuni con popolazione superiore ai 30.000
abitanti; nell’àmbito della soglia suddetta le regioni, d’intesa con l’ANCI regionale, individuano i comuni ad alta
tensione abitativa; nell’elenco di detti comuni sono comunque ricompresi i comuni capoluogo di provincia; le regioni
possono incrementare la soglia di “popolazione interessata” di un ulteriore 20% (“peso totale attribuibile”) ed
integrare l’elenco dei comuni ad alta tensione abitativa sino alla concorrenza con il valore così ottenuto
42
La Delibera, nell’individuare le risorse necessarie per la realizzazione del programma di cui alle lettere a), c) e d),
ha previsto l’obbligo per le regioni di destinare dette risorse a interventi di recupero del patrimonio di ERP (non
meno del 30%) ed alla realizzazione di interventi nell’ambito dei programmi di recupero urbano ex lege 493/1993
art.11 (non meno del 15%), e l’obbligo per le regioni interessate da eventi sismici di riservare non meno del 5%
delle risorse alla costruzione di case per gli occupanti di baracche o locali provvisori. È stata anche prevista la
prioritaria destinazione delle residue disponibilità. Anche nell’ambito della realizzazione del programma di edilizia
agevolata di cui alla lettera b) è stato previsto l’obbligo di destinazione di quote di risorse a specifiche finalità
nonché la destinazione prioritaria delle risorse residue.

34

recupero urbano ex art.11 della legge 493/1993. Le risorse destinate all’attuazione del
programma 1992-1995, detratte quelle destinate all’edilizia agevolata, sono state
finalizzate per almeno il 30% ad interventi di recupero del patrimonio ERP43.
Attraverso la Delibera in questione è stato ricondotto ad unità tutto il complesso
normativo precedente relativo ad interventi nel settore dell’ERP e sono state
dettagliatamente individuate e ripartite le risorse ex GESCAL necessarie per l’attuazione
del programma con la stessa definito. Va da sé come l’attività programmatoria regionale
successiva alla Delibera del 1994 sia stata per lungo tempo quasi esclusivamente
finalizzata a dare attuazione a quanto in essa previsto e finanziato e come una
programmazione autonoma che desse adeguato rilievo alle esigenze locali non abbia
potuto che avere margini limitati.
Peraltro, i programmi nazionali sono stati previsti anche in epoca successiva al
decentramento ed hanno continuato ad incidere fortemente sull’attività regionale e locale
in materia di ERP. Ci si riferisce, oltre che ai Programmi di riqualificazione urbana ex lege
179/1992 ed ai Programmi di recupero urbano ex lege 493/1993, anche ai Programmi di
riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST) previsti dal DM 8
ottobre 1998, n.1169, e al programma innovativo in ambito urbano denominato Contratti
di quartiere II44. Si tratta di strumenti urbanistici e programmi plurifunzionali destinati al
risanamento di aree degradate, alla riqualificazione territoriale, allo sviluppo
infrastrutturale, finanziati con risorse statali ma anche attraverso un complesso di risorse
sia pubbliche (provenienti dallo Stato, dalle regioni e da altre amministrazioni pubbliche)
che private. Ci si riferisce anche ai programmi sperimentali “Alloggi in affitto per gli
anziani degli anni 2000” sopra citato, e “20.000 abitazioni in affitto”, entrambi finanziati
con risorse provenienti dai limiti di impegno quindicennali previsti dalla legge 21/2001.

4.2. – Sotto lo specifico profilo della quantificazione e riparto delle risorse destinate
all’attuazione dei programmi, va tenuto presente: a) che in epoca precedente al
decentramento delle funzioni, la destinazione, la quantificazione ed il riparto delle risorse
avveniva con Delibere CIPE; b) che il decentramento delle funzioni e l’esaurimento del
canale di finanziamento statale proveniente dalle risorse ex GESCAL, ha comunque
portato nelle casse regionali una rilevante quantità di risorse destinate all’ERP,
quantificate e ripartite attraverso accordi di programma; c) che la ripartizione delle
risorse tra i vari settori dell’ERP risente fortemente delle scarse disponibilità finanziarie
regionali destinate all’ERP e del vincolo di destinazione impresso dalle varie leggi
nazionali che hanno previsto i programmi di ERP.

Una rilevante parte dei programmi regionali adottati e portati in esecuzione nel
a)
periodo di riferimento della presente indagine è stata finanziata con le risorse individuate
e ripartite con le Delibere CIPE 16 marzo 1994 e 22 dicembre 1998.
Si è già anticipato che con la prima di dette delibere è stato approvato il
programma per il quadriennio 1992-1995, sopra esposto in sintesi. Si aggiunge soltanto
che, alla copertura finanziaria di esso, la delibera del 1994 ha destinato e ripartito tra le
regioni e le province autonome la somma netta di lire 4.605,12 miliardi (€
2.378.345.995,20) per il biennio 1992-1993 e di lire 5.894,40 miliardi (€
3.044.203.546,00), a cui deve aggiungersi la somma destinata alla copertura del
programma di edilizia agevolata, pari a lire 8,60 miliardi (€ 4.441.529) ripartiti tra le
regioni e province autonome. L’insieme di tutte queste risorse proveniva dal gettito dei
proventi dei contributi di cui all’art.10, comma 1, lett. b) e c) della legge 60/1963
(contributi GESCAL a carico dei dipendenti e aziende) relativi al quadriennio considerato,
nonché dal maggior gettito dei contributi realizzato nel periodo 1988-1991. La stessa

Questa può costituire una delle ragioni per cui, come la presente indagine ha messo in evidenza (v.successivo
paragrafo sullo stato di attuazione), quella del recupero ha costituito la tipologia di intervento più numerosa in
ambito ERP.
44
Vedi Glossario

35

Delibera del 1994 ha rinviato a successiva delibera il riparto di 10 miliardi di lire (€
5.164.569) destinati all’edilizia agevolata a valere sulle annualità relative al 1995 e 1996.
Con la successiva Delibera CIPE del 22 dicembre 1998, intervenuto il
d.lgs.112/1998 e terminato l’obbligo contributivo GESCAL, si è provveduto al riparto delle
maggiori entrate ex GESCAL per l’anno 1995, pari a netti 500,16 miliardi di lire (€
258.311.082), e dei proventi ex GESCAL per il triennio 1996-1998, pari a 1.391,60
miliardi di lire (€ 718.701.420). Sono stati, inoltre, ripartiti 9,7 miliardi di lire (€
5.009.631) relativi al biennio 1995-1996 destinati all’edilizia agevolata, rinviati dalla
delibera del 1994. Complessivamente, la somma ripartita con la delibera del 1998
ammonta a 1.901,46 miliardi di lire, pari ad € 982.022.135,40

b)
Con il decentramento delle funzioni in materia di ERP si è posto il problema di
provvedere al trasferimento delle risorse statali alle regioni secondo criteri concordati.
L’art.61 del d.lgs.112/1998 ha, da un lato, fissato le disposizioni finanziarie per il
conferimento alle regioni delle risorse relative ai programmi di edilizia agevolata finanziati
con le leggi individuate nei commi 1 e 2 dello stesso articolo, e dall’altro, ha disposto che
l’erogazione dei fondi provenienti dalla contribuzione GESCAL, attribuiti a ciascuna
regione, fosse effettuata dalla Cassa DD.PP. su richiesta delle regioni, nei limiti delle
disponibilità a ciascuna regione attribuita. Il successivo art.63 ha demandato all’intesa da
conseguire nella Conferenza Stato-regioni il compito di fissare i criteri, le modalità ed i
tempi per il trasferimento delle competenze alle regioni, da rendere operativo mediante
l’attivazione di accordi di programma tra la competente amministrazione dello Stato e
ciascuna regione.
Nell’anno 2000 sono stati, pertanto, stipulati tra l’ex Ministero dei Lavori Pubblici e
le singole regioni gli accordi di programma per il trasferimento alle regioni delle risorse
destinate all’edilizia agevolata, previste dai commi 1 e 2 dell’art.61 del d.lgs.112/1998,
con riferimento alle risorse giacenti al 31 dicembre 1998 e al trasferimento delle
annualità 1999/2000/2001.
Nell’anno 2001 sono stati stipulati, invece, gli accordi di programma tra lo stesso
Ministero e le regioni per il trasferimento ad esse dei fondi di edilizia sovvenzionata. Con
precedente intesa sancita in sede di Conferenza Stato-regioni in data 2 marzo 2000, era
stata stabilita l’apertura presso la Cassa DD.PP. di un conto corrente intestato alle regioni
cui far affluire il saldo di cassa globale delle risorse attribuite alle regioni mediante giro
conto dai precedenti conti correnti 20103 e 20104 aperti presso la Sezione autonoma
della Cassa DD.PP. Con gli accordi del 2001 è stato disposto l’accredito sul c/c
n.20128/1208 “CDP ED.SOVV. FONDO GLOBALE REG.” delle giacenze di cassa sui c/c
20103 e 20104 della Sezione autonoma cassa DD.PP. e delle entrate per contributi
pregressi ex GESCAL versati a partire dall’anno 2001, da ripartire tra le regioni sulla base
dei parametri approvati dalla suddetta Delibera CIPE 22 dicembre 1998. Va al riguardo
rilevato che le risorse confluite nel Fondo Globale non venivano trasferite nei bilanci
regionali ma potevano essere prelevate mediante accreditamento da parte della Cassa
DD.PP. agli ex IACP, a seguito di richieste bimestrali che le regioni predisponevano in
base allo stato di avanzamento dei lavori.
Con i medesimi accordi del 2001 sono state, inoltre, ripartite le maggiori entrate
1998-1999 e 2000 per contributi pregressi ex GESCAL (pari a complessive lire
384.323.043.470 e ad € 198.486.287,28) e gli accantonamenti di cui all’art.1, comma 10
della legge 498/1992, liberati a seguito della sentenza della Corte Costituzionale
424/199545e pari a 230 miliardi di lire (€118.785.086,79). Sono state infine ripartite le
giacenze provenienti dal fondo speciale di rotazione costituito dai rientri derivanti dai
mutui decennali finalizzati all’acquisizione e all’urbanizzazione di aree edificabili ad uso

Con detta sentenza è stata dichiarata l’incostituzionalità delle disposizioni che destinano i contributi ex Gescal a
finalità diverse rispetto a quella originaria.

36

residenziale, previsti dall’art.5 della legge 179/1992 e le giacenze di cassa derivanti dai
rientri dei programmi di cui all’art.25 della legge 513/1977.

c)
La presente indagine ha messo in evidenza che alla considerevole massa di risorse
rifluite alle regioni conseguentemente al trasferimento delle competenze ed alla chiusura
del canale di finanziamento proveniente dai contributi GESCAL, non hanno fatto fronte
significativi stanziamenti autonomi destinati all’ERP nei bilanci regionali. Più rilevante è
stata, invece, l’attività regionale finalizzata a riprogrammare e rilocalizzare le risorse
assegnate e non utilizzate o non ancora assegnate46. Peraltro, il vincolo dei fondi ex
GESCAL a finalità di ERP non ha impedito che essi, in presenza di situazioni emergenziali,
venissero utilizzati con finalità del tutto differenti. È quanto si è verificato in Campania,
dove – a seguito della l.r. n.28 del 24 dicembre 2003 – la somma di € 550.000.000,00
destinata al settore dell’edilizia residenziale pubblica (fondi ex GESCAL), è stata trasferita
al settore regionale sanità per l’anno 2002 ai fini del ripiano deficit in materia sanitaria.
47
.
Per quanto riguarda la spesa per ERP, questa Corte ha già avuto modo di mettere in
evidenza48 che l’andamento complessivo delle spese regionali impegnate in bilancio
destinate al settore d’intervento “edilizia abitativa” è stato costantemente in flessione nel
periodo 2001-2003 (la flessione del complesso degli impegni, sia con riferimento alle
spese correnti che in conto capitale, è stato del 21,6% nel 2002 e del 25,8% nel 2003)
mentre ha avuto un sensibile incremento nel 2004 (pari al 23,6%) e una leggera
diminuzione nel 2005. Da ciò può giungersi a due considerazioni: 1) sostanzialmente, nel
triennio 2001-2003, la parte più consistente delle risorse destinate all’edilizia abitativa
era costituita dai fondi ex GESCAL ripartiti con gli accordi di programma del 2001; 2) fino
al 2004, le spese destinate all’ERP hanno segnato una costante flessione, mentre con il
2004 si assiste ad un’inversione di tendenza data da un presumibile rinnovato interesse
verso l’edilizia abitativa, verosimilmente confermato dalla crescita del disagio sociale49.
La presente indagine ha anche messo in evidenza che parte delle risorse regionali
destinate all’ERP sono spesso destinate pro quota a finanziare i fondi variamente
denominati finalizzati a dare sostegno alla locazione. Inoltre, in alcune regioni sono
istituiti appositi fondi regionali destinati a finanziare gli interventi dell’ERP. Così in Friuli
Venezia Giulia, dove opera il “Fondo per l’edilizia residenziale” (art.16 l.r.6/2003) nel
quale confluiscono, oltre alla quota annuale di finanziamento prevista con le leggi
finanziarie regionali, i rientri delle anticipazioni, i proventi da eventuali mutui contratti
dall’amministrazione regionale, gli eventuali finanziamenti provenienti dallo Stato e
dall’Unione Europea, e dove opera anche un Fondo di rotazione per l’edilizia
sovvenzionata (art.80 l.r.75/1982) dove confluiscono i fondi destinati alle ATER. Oppure
in Emilia Romagna, dove (artt. 11 e 11 bis l.r. 24/2001) è previsto un Fondo regionale
per gli investimenti nel settore abitativo, finanziato con risorse regionali e statali che
finanziano anche il Fondo di rotazione per la realizzazione delle politiche della casa,
avente lo scopo di contribuire all’abbattimento degli interessi relativi ai mutui agevolati,
concessi dagli istituti di credito, a soggetti individuati dalla regione, per la realizzazione di
case destinate all’assegnazione in locazione permanente e temporanea ed all’acquisizione

Va infatti ricordata la possibilità regionale di riprogrammare le risorse non utilizzate che, ai sensi della legge
21/2001 “Misure per ridurre il disagio abitativo ed interventi per aumentare l’offerta di alloggi in locazione”,
possono essere utilizzate anche in difformità dagli obiettivi fissati dal CIPE
47
La Regione ha reso noto che, a partire dal bilancio 2005, detto importo rientrerà nella disponibilità degli interventi
di edilizia residenziale.
48
Relazioni della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle regioni esercizi 2002-2003, 2003-2004, 2004-2005,
2005-2006. Dati desunti dalla Relazione generale sulla situazione economica del Paese 2003, 2004, 2005 e 2006–
MEF– su dati ISTAT.
49
Confermato di recente sia sul fronte regionale (ad es. l’art.54 della l.r.Lazio 27/2006 ha previsto lo stanziamento di
100 milioni di euro per il triennio 2007-2009 per sostenere il completamento e la costruzione di edilizia
sovvenzionata delle ATER del Lazio) che sul fronte statale (come sopra anticipato, il comma 1154 della legge
296/2006 -legge finanziaria 2007- autorizza la spesa di 30 milioni di euro per gli anni 2008 e 2009 per la
realizzazione di un piano straordinario di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata)

37

in proprietà. L’art. 8 della l.p. Trento 15/2005 prevede un Fondo provinciale casa per
l’attuazione delle politiche abitative, finanziato con risorse provinciali e parte dei privneti
dei canoni di locazione. In Campania è appostato in bilancio il “Fondo unico per l’edilizia
residenziale pubblica” al quale sono confluite le risorse distribuite con gli accordi di
programma e le risorse regionali destinate all’ERP. In Veneto l’art.5 della l.r. 2/1999 ha
previsto l’istituzione di un Fondo di rotazione e garanzia da utilizzare per favorire
l’accesso alla proprietà dell’abitazione e la costruzione e il recupero di alloggi da cedere in
proprietà o in locazione, costruito per il 50% da risorse pubbliche e per l’altro 50% da
risorse private. Nel programma regionale 2005-2007 della regione Toscana è prevista
l’istituzione di un Fondo di rotazione destinato a sostenere in futuro gli investimenti nel
settore ERP gestendo le risorse ex GESCAL non utilizzate e quelle ulteriori sia private che
pubbliche, garantendo forme di remunerazione dei capitali investiti. In Molise e nelle
Marche, è istituito il Fondo per le politiche abitative i cui proventi, oltre a costituire
sostegno alla locazione, finanziano gli interventi regionali di ERP (art.4 l.r.Molise 17/2006
e art.6 l.r. Marche 36/2005). Gran parte delle regioni hanno, inoltre, partecipato
finanziariamente ai programmi nazionali “Contratti di quartiere II” per i quali era previsto
un cofinanziamento regionale (tra cui Puglia, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Friuli
Venezia Giulia).
Un altro consistente e continuo canale di finanziamento dell’edilizia abitativa è
rappresentato dai proventi delle alienazioni e dei canoni di locazione.
Fino al decentramento delle funzioni, la destinazione sia dei canoni di locazione che
dei proventi dell’alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica è stata materia
di normativa nazionale (leggi 513/1977 e 560/1993) che per alcune regioni costituisce
tuttora un riferimento sostanziale. L’art.25 della legge 513/1977 stabiliva che i proventi
dei canoni, al netto delle spese generali e di amministrazione e delle spese di
manutenzione, venissero destinati all’esecuzione di opere di manutenzione straordinaria
e di risanamento del patrimonio di abitazioni degli IACP o dello Stato; al finanziamento
dei programmi di edilizia residenziale pubblica; al ripianamento dei disavanzi degli IACP;
alla realizzazione di servizi e di urbanizzazioni in quartieri o immobili di edilizia pubblica
carenti. Tali finalità, al di là del fatto che alcune normative regionali facciano esplicito
richiamo alla legge 513/1977 (art.l l.r.18/1997 Campania, art.24 l.r.54/1984 Puglia,
art.23 l.r.96/1996 Toscana), sono state generalmente ribadite in tutte le regioni, dove è
stata anche prevista la loro destinazione al funzionamento degli ex IACP variamente
denominati e pro quota al finanziamento dei vari fondi regionali istituiti per l’ERP. I
proventi dei canoni acquisiti ex art.25 fino al 31 dicembre 2000 sono confluiti nel Fondo
Globale ex accordi di programma del 2001, mentre i residui di gettito acquisiti
successivamente sono stati versati nei conti correnti presso le tesorerie degli enti.
La legge 560/1993, con riferimento alla destinazione dei proventi delle alienazioni,
ha, in sintesi, previsto che: 1) l’alienazione di alloggi è consentita esclusivamente per la
realizzazione di programmi finalizzati allo sviluppo del settore; 2) i proventi delle
alienazioni rimangono nella disponibilità degli enti proprietari; 3) le regioni determinano
annualmente la quota dei proventi da destinare al reinvestimento in edifici e aree
edificabili in quota non inferiore all’80% del ricavato; 4) la parte residua è destinata al
ripiano dei deficit degli istituti. Detta disciplina, quanto meno con riferimento ai punti 1 e
2, regola, per esplicito richiamo normativo, la materia delle alienazioni e della
destinazione degli introiti in alcune regioni (Piemonte, Campania, Puglia, Basilicata,
Toscana50). Comunque, anche laddove la normativa regionale disciplina espressamente la
materia dell’alienazione degli alloggi (es. Marche e Lazio), non vengono previste, per i
proventi acquisiti, destinazioni diverse rispetto al funzionamento degli enti gestori, al

In Toscana i proventi delle alienazioni ex lege 560/1993 sono contabilizzati dalle ATER competente per territorio
nella gestione speciale e versati in un apposito conto corrente denominato “Fondi CER destinati alle finalità della
legge n. 560 del 1993”, istituito presso la sezione di tesoreria provinciale (conti ora intestati alla regione a seguito
della costituzione dei soggetti gestori in forma di S.p.A.)

38

reinvestimento in settori di ERP (sovvenzionata e agevolata) ed all’ambito del recupero
urbano e reimpiego nel ripiano dei deficit degli enti gestori. Quest’ultimo, laddove
previsto, lo è con riferimento ai proventi delle alienazioni degli alloggi di proprietà degli
stessi enti. L’art.49 della recente l.r. Lazio 27/2006 ha disposto che i proventi derivanti
dalle alienazioni degli alloggi delle ATER, siano impiegati nei piani di risanamento entro la
percentuale massima dell’80%. In Sicilia la percentuale degli introiti destinata al ripiano
dei deficit degli IACP è notevolmente inferiore ed è pari al 20%, mentre il 5% è destinato
alla gestione degli stessi (art.3 l.r.43/1994).
La presente indagine ha, infine, messo in evidenza la generalizzata diffusione delle
procedure di rinegoziazione dei tassi da applicare ai mutui fruenti di agevolazioni
pubbliche e dei mutui assistiti da agevolazioni statali ex art.29 della legge 133/1999 che
ha determinato la creazione di nuove disponibilità finanziarie51 mentre non risultano
attivati strumenti di finanza innovativa. La regione Veneto ha effettuato uno studio
sull’applicazione delle cartolarizzazioni degli immobili e la regione Campania ha previsto
nei bandi dei programmi di riqualificazione urbana la possibilità di avvalersi dello
strumento del project financing.
Per concludere sul punto, si rileva come la dimensione delle risorse da impiegare in
materia di edilizia abitativa dipenda prevalentemente da tre ordini di fattori
rappresentati:
1)
dall’interesse della regione verso gli interventi di ERP, da sostenersi attraverso
adeguate appostazioni in bilancio;
2)
dallo stato di salute del bilancio regionale che, in situazioni di emergenza, utilizza le
risorse ERP ad altri fini;
3)
dallo stato di salute degli enti gestori i cui disavanzi finanziari assorbono risorse
anche ingenti distogliendole dalle finalità di sviluppo dell’edilizia abitativa.
Il ristretto margine operativo regionale in ambito ERP dovuto alla limitatezza delle
risorse proprie ed ai vincoli derivanti dalla destinazione impressa alle leggi statali di
finanziamento non ha, in linea di massima, stimolato l’adozione di provvedimenti generali
per la previsione di criteri di riparto delle risorse dell’ERP tra i vari settori d’intervento. Può
infatti evidenziarsi che esso appare diffusamente effettuato in relazione alle domande degli
utenti, alle richieste di interventi da parte degli operatori ed alle eventuali situazioni
emergenziali. Criteri di riparto specifici sono spesso contenuti nei bandi di attuazione dei
programmi, con riferimento alla quota di risorse disponibili ed alle peculiarità delle specifiche
tipologie di intervento. Ciò sempre tenendo conto della diversità delle situazioni riscontrate
nelle varie regioni, come in Campania dove, con apposita delibera regionale sono state,
invece, adottate le Linee guida per la l’utilizzo dell’apposito stanziamento nel bilancio
regionale denominato “Fondo unico per l’edilizia residenziale pubblica”52.
La ripartizione delle risorse tra operatori dello stesso settore è adottata
prevalentemente sulla base delle sole dimensioni territoriali degli enti gestori e delle
esigenze dagli stessi segnalate. Diversamente, in Friuli Venezia Giulia è stato adottato
uno specifico provvedimento regionale con il quale si è provveduto alla determinazione di
criteri e modalità per la concessione di sovvenzioni e contributi economici per l’ERP,
settori sovvenzionata e convenzionata53.

La situazione di stallo ed il contenzioso aperto dagli istituti di credito dinanzi agli organi di giustizia amministrativa
conseguenti alla mancata adozione del decreto di attuazione della normativa si sono protratti fino all’emanazione
del D.I. 110/2000 e del DM 31 marzo 2003, nel quale sono riportati, per il periodo 30 giugno 1999- 30 giugno
2001 i tassi medi globali cui far riferimento per la rinegoziazione dei mutui in argomento e si precisa che in sede di
prima applicazione il tasso di riferimento è quello del 12,61% rilevato al 30 giugno 2000.
52
I settori d’intervento sono stati ripartiti in due macrotipologie: istituzionale-normativa, relativa ai programmi di
edilizia sovvenzionata ed agevolata, all’anagrafe dell’utenza ed ai programmi complessi e di urbanizzazione, e
progettuale-innovativa, relativa ai programmi straordinari, a quelli di emergenza abitativa ed alla costituzione e
partecipazione a società miste
53
Con Delibera GR 627/1993 sono stati stabiliti i seguenti principi: i destinatari delle risorse sono gli ex IACP, la
ripartizione delle risorse è effettuata sulla base dei fabbisogni e di precisi parametri (numero sfratti esecutivi,
numero partecipanti in graduatorie utili ai bandi per le assegnazioni di alloggi, numero famiglie residenti nel

39

Attività di controllo e monitoraggio

La forma giuridica assunta dagli enti gestori costituisce elemento di forte
connotazione del sistema dei controlli intercorrente tra le regioni e gli enti stessi. La
configurazione di essi quali enti pubblici, economici e non, delinenando una posizione di
strumentalità rispetto alla regione, comporta l’attribuzione alla stessa di un più o meno
diffuso potere di vigilanza, sia con riferimento agli atti adottati che all’attività esercitata.
A ciò consegue la generale attribuzione alla regione (Giunta) del controllo preventivo di
legittimità sugli atti rilevanti per la vita ed il funzionamento degli enti stessi (piani,
regolamenti, bilanci e consuntivi), nonché del potere di nomina, revoca e scioglimento
degli organi istituzionali (Piemonte, Lombardia, Puglia). In qualche caso il controllo sui
programmi di edilizia sovvenzionata e, in particolare, il controllo circa l’osservanza dei
programmi e degli indirizzi impartiti dalla regione ai fini dello svolgimento degli
interventi, è fondato su una sinergia tra l’autonomo potere di vigilanza spettante a
quest’ultima ed i controlli di regolarità dei collegi dei revisori dei conti degli enti.54
I nuovi modelli relazionali tra enti gestori e autonomie locali definiti dalle normative
regionali più recenti configurano anche nuovi sistemi di vigilanza e controllo, oltre che
forme più spiccate di autonomia. In Emilia Romagna è stato previsto un organo particolare
che è la Conferenza degli Enti, costituita dal Presidente della provincia e dai Sindaci, alle
cui riunioni il Presidente dell’ACER partecipa senza diritto di voto. Essa delibera lo Statuto
dell’Azienda, i programmi, il bilancio preventivo e quello d’esercizio, nomina il Presidente, il
Consiglio d’amministrazione ed i membri del collegio dei revisori dei conti.. In Toscana
sull’attività dei soggetti gestori si esercitano i controlli previsti nei contratti di servizio con
cui viene affidata la gestione.
Per quanto attiene al controllo di economicità, efficacia ed efficienza ed al monitoraggio
dell’attuazione dei programmi di ERP, con particolare riferimento all’edilizia sovvenzionata, va
rilevato che la presente indagine ha messo in luce una più o meno marcata mancanza di
strumenti adeguati a verificare l’andamento dei programmi sia sotto il profilo del controllo delle
erogazioni che dello stato di avanzamento degli interventi, con valutazioni ex ante ed ex post dei
fenomeni. Un’effettiva attività di monitoraggio e controllo presupporrebbe la disponibilità da
parte dell’amministrazione di strumenti operativi in grado di consentire un’adeguata rilevazione
dei fatti gestionali. Invero, ridottissime sono risultate le realtà regionali dove appaiono istituiti
archivi informatici idonei a definire i tracciati di sviluppo degli interventi e delle erogazioni
finanziarie. In Toscana, con il Programma regionale di edilizia residenziale 2003-2005 è stato
introdotto un monitoraggio organico e strutturato dei programmi, attraverso strumenti costituiti
dall’archivio “Interventi di edilizia agevolata” (organizzato secondo le principali fasi di
trattamento/gestione delle singole pratiche di contributo), dall’archivio “Programmi di edilizia
sovvenzionata” (che utilizza un programma informatico di controllo di conformità alle norme
tecnico economiche e di monitoraggio dei programmi), da un archivio “Patrimonio di Edilizia
Residenziale Pubblica” e dall’”Inventario del patrimonio E.R.P.” (finalizzato a definire una
infrastruttura informativa unitaria in base alla quale identificare le priorità, distribuire le risorse,
supportare le attività affidate ai comuni/Soggetti gestori). In Emilia Romagna tutti i dati relativi
agli interventi finanziati sono contenuti in un archivio informatico, predisposto per ogni
programma, che permette di mantenere monitorata tutta l’attività di gestione. In Campania è

territorio, livello di in soddisfacimento delle domande pregresse), preferenza per il recupero, preferenza per
interventi di pronta fattibilità. Detta Delibera, pur se con numerosi aggiornamenti, ha costituito il parametro
principale per il riparto delle risorse all’interno dei settori di intervento. Per l’edilizia convenzionata è stato
successivamente affermato (Delibera GR 991/1998) che la presentazione della domanda di contributo costituisce
espressione delle esigenze di mercato e quindi è quest’ultima che rappresenta espressione del

In Friuli Venezia Giulia, l’art. 11 della legge regionale 24/1999 attribuisce ai collegi sindacali istituiti presso ciascuna
azienda non solo l’ordinario esercizio delle funzioni di controllo generale ai sensi del codice civile, ma anche la
valutazione della conformità dell’azione e dei risultati aziendali alle norme che ne disciplinano l’attività, nonché ai
programmi e agli indirizzi della Regione. Nel caso in cui vengano riscontrate gravi irregolarità il presidente del
collegio ha l’obbligo di riferirne immediatamente alla Giunta regionale per il tramite del competente assessore.

40

stato recentemente previsto, a livello normativo (art.41, I comma, della l.r. 1/2007), un
monitoraggio dei programmi e delle iniziative in materia di ERP da parte dell’assessorato
competente, finalizzato a verificare le tipologie degli interventi, le risorse previste ed utilizzate
nonché le finalità sociali ed economiche, a seguito del quale la Giunta regionale può adottare
provvedimenti di revoca dei programmi, in caso di mancato avviamento o non cantierabilità degli
stessi.
Per il resto, le varie forme di controllo (corretto utilizzo delle risorse assegnate, la
corrispondenza dell’opera realizzata a quella finanziata e il rispetto di tutte le normative
da applicare nella realizzazione dell’intervento stesso) appaiono concentrate nella fase di
rendicontazione della spesa. Alcune realtà regionali (Friuli) hanno evidenziato che la
tempistica del rendiconto degli interventi di edilizia sovvenzionata e la conseguente
definizione della procedura contributiva si caratterizza per la sua tardività, con evidenti
riflessi negativi sulla reale efficacia dei controlli a ciò correlati.
Appare quasi superfluo ribadire come, anche sotto il profilo dei controlli dell’attività di
attuazione dei programmi di ERP, sia essenziale la piena operatività degli Osservatori
regionali sull’edilizia abitativa, variamente denominati, che trovano nei sistemi di
monitoraggio delle attività di politica abitativa lo strumento principale e la ragion d’essere
della loro esistenza.

Stato di attuazione degli interventi di edilizia sovvenzionata

La rilevata carenza di strumenti operativi atti a consentire un’adeguata rilevazione dei fatti
gestionali nonché la diffusa mancanza di archivi informatici degli interventi, evidenziano la
difficoltà oggettiva di ricostruire puntualmente la vita dei singoli interventi soprattutto per quanto
concerne la descrizione degli stessi, la loro durata, la spesa finale complessiva, in relazione alle
categorie tipologiche di finanziamento (statale/regionale/altro). Infatti, laddove gli strumenti di
monitoraggio sono risultati più carenti, sono venute in evidenza le lacune conoscitive e le
incongruità più consistenti55.
Si è già sopra accennato che una parte dell’istruttoria sottesa alla presente indagine ha
avuto ad oggetto l’acquisizione di dati riferiti agli interventi avviati, ultimati e da ultimare (di
nuova costruzione, di recupero, di manutenzione) ed alle risorse utilizzate nel periodo di
riferimento (1.1.1998-30.06.2004) con riguardo alla normativa statale (l.457/1978, 67/1988,
179/1992, ecc.), regionale o provinciale di finanziamento di programmi costruttivi. Tali dati,
spesso rielaborati dalla Sezione delle Autonomie sulla base di informazioni fornite alle Sezioni
regionali e aggregate dagli enti interpellati secondo criteri diversi, hanno delineato un quadro il
più delle volte non coerente con quanto autonomamente comunicato alle locali Sezioni e
riferito nelle relazioni regionali. Di talché le risultanze di dette rilevazioni non garantiscono un
sufficiente grado di attendibilità né un accettabile livello di significatività e non consentono di
esprimere considerazioni che vadano, a livello generale, oltre un generico orientamento
tendenziale. Peraltro, qui le differenziazioni sono consistenti non soltanto tra regioni ma anche,
all’interno di esse, tra le province, che costituiscono generalmente l’ambito territoriale dei
singoli enti gestori e ne riflettono le capacità operative.
Considerando il complesso delle risorse concesse ed erogate imputabile ai suddetti
programmi costruttivi, con riferimento al lasso temporale predetto, il grado medio di
realizzazione si aggira intorno al 50% (con un range che oscilla tra il 21% dell’Emilia
Romagna e l’88% della Liguria)
I programmi nazionali con il tasso di realizzazione più elevato, in termini di rapporto
tra quantum di risorse concesso ed erogato, sono naturalmente quelli più in là negli anni.
In particolare, il piano decennale ex lege 457/1978 ha il tasso di realizzazione più alto,
anche se fortemente diversificato tra regioni. Ad esempio, in Veneto sembrerebbe essere

Emblematico è il caso della Sicilia che non ha fornito nessun elemento utili a fini valutativi sullo stato di attuazione
degli interventi e dove solamente in data 13 marzo 2006 il competente Dipartimento regionale dei lavori pubblici ha
trasmesso agli IACP un modello di scheda per la rilevazione degli interventi dagli stessi attuati dal 1998 al 2004
nell’ambito dell’edilizia sovvenzionata ed agevolata

41

del 45,6%, mentre in Toscana del 98%. Ad ogni buon conto, il tasso medio di
realizzazione di detto programma non raggiunge il 90%, dato non particolarmente
positivo se si considera che trattasi di un programma in attuazione da quasi trent’anni.
Gli interventi finanziati ai sensi della legge 179/1992 hanno, invece, un tasso medio
di realizzazione che non raggiunge il 60%, pur se con spiccatissime differenziazioni
regionali (in Veneto non raggiunge il 30%).
Di alcune regioni si dispone del tasso di attuazione dei programmi con riferimento alle
Delibere CIPE del 1994 e del 1998. In particolare, nelle Marche il programma ERP 1992-1995
risulta attuato per l’87% mentre quello del 1996-1998 del 28%. In Toscana, invece, il tasso di
realizzazione appare notevolmente inferiore essendo, rispettivamente, del 37% e dell’8,7%56.
La tipologia di intervento maggiormente frequente nei casi esaminati con la presente
indagine è risultata quella del recupero, in coerenza con quanto sopra rilevato relativamente alla
destinazione al recupero del 30% delle risorse stanziate dalla Delibera CIPE del 1994 per l’edilizia
sovvenzionata. Rispetto ai tassi di realizzazione degli interventi di nuova costruzione, quelli
destinati a recupero risultano avere un tasso di realizzazione mediamente raddoppiato.
Nella redazione delle relazioni regionali, alcune Sezioni hanno specificamente
approfondito gli aspetti problematici correlati alla fase attuativa dei programmi di ERP.
In Toscana, si è già evidenziato che lo stato di attuazione degli interventi di edilizia
sovvenzionata ha fatto rilevare un forte ritardo nella realizzazione dei lavori e un’alta
percentuale di finanziamenti non attivati. Mentre il ritardo nell’avvio e nella realizzazione dei
lavori sembra ricondursi ai tempi, alla qualità della progettazione e alla lentezza delle
procedure di gara, il mancato utilizzo delle risorse disponibili va ascritto essenzialmente alla
mancata assegnazione delle aree e al ritardo nell’acquisizione degli immobili da recuperare,
spesso gravati da vincoli costituenti un oggettivo impedimento all’apertura dei cantieri.
Sensibili sono risultate in ogni caso le ricadute negative conseguenti al lungo immobilizzo
delle risorse disponibili che, accanto a pregiudizi di natura economica (mancate entrate da
locazione) e sociale, ha provocato un deciso depotenziamento dei programmi. I
finanziamenti non utilizzati e le economie non riassegnate, considerato il rapido incremento
dei costi di costruzione e l’evolversi delle tecniche e della normativa specifica, non hanno
infatti consentito, a più di venti anni di distanza, di realizzare il previsto numero di alloggi.
In Friuli Venezia Giulia, l’indagine ha fatto rilevare notevoli difficoltà degli operatori a
rispettare i tempi inizialmente imposti dalla programmazione regionale, difficoltà che hanno
prodotto una revoca del 65,41% delle risorse originariamente assegnate e che si sono tradotte in
una significativa variazione dell’originaria consistenza e ubicazione degli interventi. È stato al
riguardo rilevato che i tempi medi di realizzazione degli interventi sono compresi tra i 60 e i 72
mesi con una pluralità di situazioni in cui la durata media è di 66 mesi e cioè di cinque anni e
mezzo, e che i tempi per l’ultimazione dei lavori risultano mediamente superiori di circa il 40%
dei tempi originariamente previsti dai contratti d’appalto, con conseguente aggravamento
dell’attività contenziosa. È stata anche riscontrata una diffusa situazione di ritardo nella
rendicontazione della spesa e più in generale una disattenzione nei confronti di questo momento
finale del procedimento, che riveste la sua importanza non solo sotto il profilo contabile –
amministrativo, ma anche sotto quello finanziario, essendo ad esso connesso lo “svincolo” delle
risorse assegnate ai singoli interventi edilizi. Infine, poiché nella stessa regione sono stati
eliminati i massimali di costo ed i parametri ad essi sottesi (D.P.Reg. 17.10.2003 n. 0379/Pres.),
la determinazione della spesa ammissibile, alla quale è collegata l’entità del contributo o del
finanziamento concedibile all’intervento, avviene sulla base di valutazioni tecniche alquanto
sfumate. Ne consegue un’accentuata responsabilizzazione dei singoli operatori in ordine alle
scelte tecnico-progettuali degli interventi, alla quale peraltro non si accompagna una significativa
incidenza dell’azione regionale sulle finalizzazioni dell’utilizzo delle risorse finanziarie messe a loro
disposizione.

A fronte degli evidenziati ritardi nell’attuazione e in alcuni casi dello stesso avvio degli lavori già programmati, la
Regione ha dettato, nell’esercizio 2003, criteri e procedure per l’accelerazione degli interventi di edilizia
sovvenzionata relativi a pregressi programmi regionali e chiusura degli stessi.

42

Consistenza e gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica

7.1 Consistenza del patrimonio immobiliare

I temi da sviluppare nell’ambito della disamina comparativa sulla consistenza e
sulle caratteristiche del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica non
possono che prendere le mosse dal minimo comune denominatore costituito dalla
nozione di “alloggio di edilizia residenziale pubblica”, di cui vanno innanzitutto enucleati
gli elementi che in sede locale, a livello normativo, sono valsi a qualificarlo come tale.
Sulla base di siffatto comune punto di partenza, la disamina si estende alla
dimensione quantitativa degli alloggi rilevata alla data del 31.12.2003 nonché allo
sviluppo di tale dimensione non solo nel triennio 2001-2003, ma anche nel più ampio
periodo 1994-2003, e con riferimento al rapporto che si è venuto a delineare tra la
generalizzata attività di cessione degli alloggi e l’acquisizione in capo agli enti di nuove
realtà immobiliari di edilizia residenziale pubblica a seguito dell’attività di costruzione,
acquisto o recupero da loro svolta.
Gli aspetti quantitativi così rilevati si accompagnano poi all’individuazione di talune
caratteristiche degli alloggi che è stata svolta con riferimento ad aspetti in vario modo e a
vari fini importanti nella qualificazione del patrimonio immobiliare di ERP, quali la
vetustà, la superficie degli alloggi, il loro classamento catastale e l’ubicazione o meno
all’interno di aree PEEP.
Ciò premesso, va subito precisato che il suddetto minimo comune denominatore in
realtà si presenta con contenuti non unisoni nelle disposizioni legislative di livello
regionale, derivando la qualificazione giuridica di “alloggio di edilizia residenziale
pubblica” da differenziate interrelazioni e valorizzazioni di elementi diversi, quali la
proprietà degli alloggi, la natura delle risorse finanziarie impiegate per l’edificazione, le
finalità cui gli alloggi sono preordinati e la natura giuridica del soggetto gestore.
A fronte delle differenziate situazioni esistenti a livello regionale, l’indagine che era
stata in generale orientata alla raccolta delle acquisizioni istruttorie nei confronti degli
alloggi di edilizia sovvenzionata, in concreto ha acquisito nelle varie sedi regionali i dati
afferenti gli alloggi che sulla base delle singole discipline regionali e tenendo conto del
suddetto principio generale, venivano a qualificarsi come alloggi di edilizia residenziale
pubblica57.
I dati relativi alla consistenza della proprietà degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica alla data del 31.12. 2003 quale si desume dalle acquisizioni istruttorie operate
dalle Sezioni regionali di controllo della Corte, sono riportati nella seguente tabella 1, che
espone anche l’incremento/decremento registrato nelle singole regioni nel triennio 2001-
2003. La tabella espone la consistenza della proprietà di alloggi di ERP che è stata
registrata in capo ai due fondamentali gruppi di enti rivelatisi proprietari degli alloggi ora
in esame e cioè in capo ai comuni e agli IACP (intendendo con tale espressione gli Istituti
autonomi case popolari e anche gli ex IACP, oggi in vario modo denominati nelle varie
realtà regionali a seguito delle trasformazioni cui gli stessi sono stati assoggettati). Non
sono invece ricompresi gli alloggi di edilizia residenziale pubblica appartenenti ad altri
enti pubblici e in particolare quelli ancora di proprietà statale poiché le indagini regionali
non hanno acquisito dalle filiali regionali dell’Agenzia del demanio notizie
sufficientemente ampie e attendibili, tali da consentire una sufficiente rappresentazione
della residua proprietà statale di ERP, che nel periodo preso in considerazione
dall’indagine era ancora interessata dal trasferimento ai comuni o agli IACP ai sensi
dell’art. 2 della legge 27.12.1997 n. 449 e dell’art. 46, commi 1 e 3, della legge

Nella Relazione integrale disponibile sul sito web sono meglio rilevabili dette differenziazioni, con riferimento alle
tre regioni oggetto di comparazione specifica.

43

23.12.2000 n. 388. La tabella non espone inoltre gli alloggi di proprietà di altri enti
pubblici episodicamente rilevati in talune indagini regionali né la cospicua entità (8.984)
di alloggi di proprietà regionale registrata dall’indagine della Sezione di controllo della
regione Sicilia.
L’esistenza e la consistenza di siffatte ulteriori proprietà di ERP sono in parte
desumibili dalla successiva tabella 2, che affianca alla rappresentazione della consistenza
complessiva della proprietà degli alloggi di ERP degli IACP, di cui (limitatamente alle
regioni ivi presenti) viene evidenziato anche il totale nazionale, la rappresentazione della
consistenza complessiva della gestione di alloggi di proprietà pubblica da loro esercitata.
L’indagine ha infatti confermato che, sia pure con contenuti assai differenziati e che si
stanno ulteriormente differenziando tra le varie realtà regionali, gli IACP o ex IACP
svolgono tuttora un ampio ruolo gestionale che si estende prevalentemente anche ad
alloggi di proprietà di altri enti pubblici.
Con riferimento al contenuto della prima tabella va inoltre tenuto presente che i
dati ivi esposti hanno una diversa significatività a seconda della categoria di enti alla
quale si riferiscono: quelli relativi agli IACP rappresentano infatti la totalità del fenomeno
a livello regionale, mentre quelli che si riferiscono ai comuni rappresentano solo l’entità
del fenomeno relativo agli enti oggetto di campionamento nelle varie regioni. Va, inoltre,
precisato che i dati relativi alle regioni Friuli Venezia Giulia e Marche, si riferiscono
all’intera proprietà comunale di ERP in quanto le due indagini regionali, ai fini di cui ora si
tratta, hanno coinvolto tutti i comuni della regione. Un significato quasi totalitario va
anche attribuito ai dati afferenti la proprietà comunale rilevata dalla Sezione di Bolzano
della Corte, che ha assoggettato all’indagine comuni il cui patrimonio immobiliare di ERP
(di “edilizia agevolata” secondo la definizione locale) rappresenta circa il 95% di quello
complessivo.

44

TABELLA 1- Consistenza ripartita per regione della proprietà di alloggi ERP alla data del
31.12.2003 in capo agli IACP o ex IACP comunque denominati e ai comuni assoggettati
alle indagini regionali. Incremento/decremento di tale consistenza nel triennio 2001-
2003.

gruppo

COMUNI

COMUNI

COMUNI*

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

COMUNI

consistenza
proprietà

56.381

26.060

82.441

25.634

3.264

28.898

10.926

4.857

15.783

9.105

392

9.497

11.390

1.088

12.478

34.080

12.153

46.233

85.818

13.327

5.666

18.993

101.648

37.250

138.898

4.895

300

5.195

51.028

7.989

59.017

23.808

4.981

28.789

45.563

8.537

54.100

9.157

816

9.973

35.901

9.468

45.369

incremento nel
triennio

1,76%

-0,10%

1,16%

21,66%

4,51%

19,44%

1,19%

14,26%

4,88%

-0,67%

-52,02%

-4,87%

5,73%

-0,18%

5,18%

-0,78%

0,95%

-0,35%

0,55%

-2,99%

-3,35%

-3,09%

7,82%

6,66%

7,78%

2,29%

4,66%

2,60%

4,30%

-0,44%

3,45%

5,09%

-5,27%

3,30%

5,68%

-3,77%

4,83%

1,82%

3,70%

2,20%

* i dati non comprendono gli alloggi di proprietà del comune di Fano
Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie sulla base di dati tratti dalle relazioni
o acquisizioni istruttorie delle Sezioni regionali di controllo.

I risultati delle indagini regionali evidenziano che le più ampie concentrazioni di
alloggi di ERP si registrano nelle regioni Lombardia, Lazio (ove sono stati rilevati
esclusivamente gli alloggi di proprietà degli IACP, ora ATER) e Campania.
I riscontri afferenti le prime due regioni (sia a livello complessivo regionale sia con
riferimento alle risultanze riferite ai soli IACP) sono gli unici, assieme a quelli registrati in
Basilicata, che attestano un andamento decrescente della consistenza patrimoniale nel

45

triennio 2001-2003. Al contrario un dato comune a tutte le altre realtà regionali è quello
che riferisce di un più o meno marcato aumento del numero degli alloggi in proprietà
degli IACP, che nel triennio in esame hanno aumentato complessivamente la consistenza
della proprietà immobiliare di ERP del 1,75%58. Meno univoche sono invece le risultanze
dell’andamento triennale riferito agli alloggi di proprietà comunale.
Ai fini ora in esame deve però essere sottolineato che nel triennio preso in
considerazione le ordinarie dinamiche incrementali e decrementali del patrimonio
immobiliare di ERP rispettivamente costituite dalle nuove acquisizioni immobiliari
realizzate dagli enti e dalla cessione degli alloggi ai sensi della legge 560/93 o di altre
leggi statali o regionali hanno interagito con lo straordinario e rilevante trasferimento agli
enti della proprietà degli alloggi statali, ai sensi delle leggi 449/1997 e 388/2000 sopra
citate. Le acquisizioni istruttorie non consentono di individuare per la generalità dei casi e
con sufficiente attendibilità l’incidenza che tale accadimento straordinario ha esercitato
sulle suddette risultanze triennali e la sua specifica collocazione nel tempo59.
Relativamente alle logiche che governano la gestione degli alloggi e più in generale gli
assetti organizzatori e le interrelazioni tra gli enti ai fini gestionali, le risultanze dell’indagine
attestano sostanzialmente l’esistenza di tre fondamentali situazioni: da un lato si pongono gli
innovativi assetti normativi ed organizzatori affermati dalle legislazioni delle regioni Toscana ed
Emilia Romagna (specificamente trattate nel punto 1 del Cap.II della Parte II del presente
referto) in cui non solo la titolarità delle funzioni gestionali (in vario modo poi delegate ed
esercitate), ma anche la proprietà del patrimonio immobiliare regionale di ERP sono intestate ai
comuni; dall’altro lato sussistono poche situazioni che vedono gli IACP o ex IACP quali unici o
ampiamente prevalenti gestori del patrimonio regionale di ERP; dall’altro lato ancora sussiste la
più diffusa situazione in cui gli enti proprietari provvedono di regola alla gestione degli alloggi di
cui sono proprietari, anche con ricorso all’affidamento a società di gestione esterne agli enti, o
comunque in cui l’affidamento della gestione degli alloggi di ERP agli IACP o ex IACP sussiste in
misura più o meno marcata, ma non è una soluzione di ampia prevalenza.
Sulla base delle risultanze dell’indagine, rientrano nella seconda categoria in cui è
quasi totalitaria o prevalente la gestione degli IACP, le regioni: Friuli Venezia Giulia, in cui
si configura una sostanziale immedesimazione tra l’ERP sovvenzionata e le ATER che
sono proprietarie del 88,38% del patrimonio ERP e ne gestiscono il 99,22%; Marche, ove
risulta che circa il 87% degli alloggi di ERP di proprietà comunale è affidato in gestione
agli IACP/ERAP; Liguria, ove risulta un affidamento della gestione degli alloggi comunali
molto ampio alle Aziende regionali territoriali per l’edilizia (ARTE).
Nelle rimanenti regioni, sia pure con diverse modulazioni organizzatorie, gli enti
proprietari provvedono prevalentemente alla gestione diretta degli alloggi oppure si
avvalgono di strutture esterne all’ente60.
Come anticipato e sia pure con una diversa intensità a seconda delle regioni, la
gestione degli alloggi di ERP ad opera degli IACP continua ad essere però un fenomeno di
significativa entità nel panorama nazionale. La tabella che segue raffronta le risultanze delle

La percentuale si riferisce agli IACP delle regioni presenti nella tabella, con eccezione di quelli della regione Emilia
Romagna per i quali sono stati acquisiti solo i dati afferenti la consistenza patrimoniale al 31.12.2003.
59
L’evoluzione della consistenza patrimoniale di ERP degli enti può più significativamente essere riscontrato con
riferimento al più ampio arco temporale afferente il decennio 1994-2003 e al solo rapporto intercorrente tra il
risultato dell’attività di cessione degli alloggi operata dagli IACP/ATER e le acquisizioni immobiliari derivanti
dall’attività costruttiva, di recupero o di acquisto di nuovi alloggi da loro operata. A questo proposito, nelle Marche
l’intensa attività di cessione degli alloggi operata dagli IACP/ERAP per 3.969 alloggi è stata controbilanciata
dall’acquisizione di 921 nuove unità immobiliari, con un saldo negativo nel decennio 1994-2003 di 3.048 unità.
Analogo riscontro caratterizza la situazione del Friuli Venezia Giulia ove all’attività di cessione degli alloggi di ERP
operata dagli IACP/ATER per 2.573 alloggi corrisponde la realizzazione nel decennio ora in considerazione di 1.526
nuove acquisizioni immobiliari, pari al 59,08% degli alloggi venduti e con un saldo negativo di 1.047 unità. Per
contro, in Campania l’omologo confronto evidenzia per gli IACP un saldo positivo di 339 alloggi corrispondente alla
differenza tra le 5.099 nuove disponibilità immobiliari e i 4.760 alloggi venduti dagli Istituti nello stesso periodo.
60
È quanto è risultato in comuni quali quelli di Milano e di Napoli, che hanno affidato l’amministrazione dei propri
alloggi di ERP a società di gestione, e con riferimento ai comuni veneti di Verona e di Vicenza, che all’uopo si
avvalgono di aziende speciali.

46

indagini regionali relative da un lato alla consistenza del patrimonio di ERP in proprietà agli
IACP e dall’altro alla consistenza della gestione degli alloggi di ERP di altri enti pubblici da
loro esercitata.

TABELLA 2 – Consistenza al 31.12.2003 della proprietà e della gestione di alloggi di ERP
degli IACP o ex IACP comunque denominati.

consistenza proprietà

consistenza gestione

56.381

25.634

10.926

9.105

11.390

34.080

85.818

13.327

101.648

4.895

51.028

23.808

45.563

9.157

35.901

518.661

66.989

28.779

15.187

11.371

11.674

54.545

99.393

20.577

114.501

4.921

58.465

25.609

62.966

9.627

43.804

628.408

Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie sulla base di dati tratti dalle relazioni
o acquisizioni istruttorie delle Sezioni regionali di controllo.

La tabella espone in particolare i totali nazionali (relativi alle regioni presenti in
tabella) della consistenza alla data del 31.12.2003 della proprietà degli IACP (518.661
alloggi) e della gestione da loro esercitata (628.408 alloggi); considerando che, tranne
limitatissime eccezioni rilevate a livello regionale, gli IACP gestiscono tutti gli alloggi di
loro proprietà, dalla tabella si può dedurre che la gestione degli IACP attiene per il
17,46% ad alloggi proprietà di altri enti pubblici61.
Tra gli elementi che vengono a caratterizzare il patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica riveste senz’altro una fondamentale importanza quello relativo alla
vetustà, che è stato articolato in tre fasce temporali a seconda della data di ultimazione
dei lavori di costruzione degli alloggi (ante 1.1.1981, tra il 1.1.1981 e il 31.12.1990 e
dopo il 31.12.1990 e fino al 31.12. 2003).
È già stato sottolineato come la vetustà degli alloggi sia idonea a influenzare
notevolmente la gestione, in considerazione dell’immediata interrelazione che la lega alle
esigenze manutentive, di regola tanto più intense quanto più datato è il patrimonio
immobiliare62. E’ possibile evidenziare, al riguardo, due elementi significativi che sono

Una gestione degli alloggi di ERP operata dai soggetti gestori ed avente come oggetto alloggi di proprietà di altri
enti (pubblici) si viene a caratterizzare per l’estensione dei compiti affidati al gestore e per taluni specifici contenuti,
tra i quali assumono una specifica rilevanza i criteri di determinazione del corrispettivo spettante al gestore e le
interrelazioni che si configurano fra tali criteri e alcuni fondamentali momenti gestionali, primo fra tutti quello
afferente l’individuazione del soggetto tenuto a sopportare le spese di manutenzione ordinaria e straordinaria degli
alloggi. Elemento di caratterizzazione della gestione può essere anche costituito dalle logiche gestionali che
vengono ad interessare altri peculiari eventi propri del settore, quali ad esempio la cessione degli alloggi e l’attività
ad essa propedeutica. Il tema è stato affrontato, con riferimento alle tre regioni oggetto di comparazione, nella
Relazione della Corte disponibile sul sito web.
62
La vetustà degli alloggi risulta anche criterio ampiamente valorizzato per l’individuazione degli alloggi da includere
nei piani di vendita. L’indagine ha riscontrato inoltre che la vetustà del patrimonio costituisce anche uno dei
parametri presi in considerazione a livello regionale per la ripartizione delle risorse finanziarie regionali tra gli

47

emersi dalle indagini regionali e cioè la percentuale degli alloggi edificati nella fascia
temporale più lontana nel tempo (e cioè quelli edificati in epoca antecedente il 1.1.81) e
come tali convenzionalmente definiti vetusti, nonché l’entità dell’edificazione realizzata
nel terzo periodo (quello compreso tra il 1.1.91 e il 31.12.2003) rispetto a quella del
secondo, più ristretto, periodo compreso tra il 1.1.1981 e il 31.12.1990.
I riscontri acquisiti dalla Sezioni regionali di controllo su questi due elementi sono
sintetizzati nella tabella che segue che si riferisce esclusivamente al patrimonio
immobiliare di proprietà degli IACP o ex IACP comunque denominati, entità più completa
e omogenea rispetto a quella costituita dagli alloggi di proprietà comunale.

TABELLA 3 – Vetustà del patrimonio immobiliare di ERP di proprietà degli IACP o ex IACP
comunque denominati. Percentuale degli alloggi ultimati in epoca precedente al 1.1.1981
(alloggi vetusti) rispetto al totale degli alloggi e percentuale degli alloggi ultimati nel periodo
1.1.91-31.12.2003 (terzo periodo) rispetto agli alloggi ultimati nel periodo 1.1.81-31.12.1990
(secondo periodo).

%
alloggi vetusti

58,83

68,61

56,71

42.33

44,61

63,94

62,22

61,63

78,66

34,42

54,47

49,00

*27,89

44,37

56,34

% edificazione terzo periodo
rispetto al secondo

48,36

37,90

31,70

108,87

70,62

46,82

18,35

30,75

27,45

74,96

42,15

108,91

35,23

82,32

55,13

* NB riguarda solo il 51,99% del totale alloggi (dati di soli 6 enti).
Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie sulla base di dati tratti dalle relazioni
o acquisizioni istruttorie delle Sezioni regionali di controllo.

Le risultanze attestano l’esistenza di un patrimonio vetusto nella maggioranza dei
casi superiore alla metà dell’intero patrimonio di ERP degli enti di ciascuna regione. La
situazione più marcata si registra in Lombardia ove gli alloggi più datati sono il 78,66%
degli alloggi delle ALER regionali, seguita dal Friuli Venezia Giulia, dove il patrimonio
immobiliare delle ATER vetusto è pari al 68,61% del totale.
Per converso le minori percentuali di alloggi vetusti si registrano nella regione Sicilia63 e
nel Molise (34,42%). Nelle regioni Basilicata e Sardegna e nelle province autonome di
Trento e Bolzano gli alloggi vetusti hanno una consistenza inferiore alla metà del
patrimonio complessivo (rispettivamente 42,33%, 49,00%, 44,37% e 44,61%).
Un dato certamente significativo che emerge dall’indagine si riferisce alla circostanza
che, con l’eccezione degli enti della Basilicata e della Sardegna, l’edificazione di alloggi ERP
realizzata nel più ampio periodo 1.1.91-30.12.2003 ha subito in tutte le regioni una
contrazione più o meno marcata rispetto a quella verificatasi nel precedente, più ristretto,
periodo 1.1.1981-31.12.1990. La contrazione più marcata dell’edificazione del terzo

operatori (Regione Friuli Venezia Giulia, articolo 23 D.P.Reg. n 119 del 13.4. 2004 di esecuzione dell’articolo 3 della
legge regionale 7.3.2003 n.6).
63
Ove il dato acquisito (27, 89%) non si riferisce però alla totalità degli IACP, non essendo tra l’altro nota la
situazione degli IACP di maggiori dimensioni (Palermo e Catania).

48

periodo si registra nelle realtà ove maggiore è la concentrazione di alloggi di ERP e cioè
nel Lazio (18,35% del periodo precedente) e in Lombardia (27,45%). Al contrario, le
riduzioni meno significative dell’attività costruttiva del periodo ora in esame si registrano
presso l’ITEA di Trento (82,32%), presso l’IPES di Bolzano (70,62%) e nel Molise (74,96%).
Le indagini regionali non hanno in genere acquisito riscontri o precisazioni sui
motivi di tale fenomeno, che, come visto, si presenta con contenuti quasi del tutto
univoci su tutto il territorio nazionale. E’ possibile, comunque, rilevare che, ad esempio,
in Friuli Venezia Giulia la risultanza ora in commento è stata espressamente attribuita
all’evoluzione del quadro legislativo e agli indirizzi regionali che nel corso degli anni ‘90
avevano fortemente indirizzato l’attività degli IACP della regione nei confronti del recupero e
della riqualificazione urbana cosicché, anche in considerazione del fatto che la cessazione (al
31.12.1998) della contribuzione GESCAL non aveva ancora potuto produrre i suoi effetti sulle
risorse a disposizione degli enti, è stato ritenuto del tutto plausibile che le caratteristiche
tecnico edilizie e i costi degli interventi di recupero potessero aver causato importanti
riduzioni del numero degli alloggi edificati. In altri termini, la contrazione della produzione di
alloggi di ERP sarebbe il prezzo pagato al recupero edilizio e cioè all’arricchimento delle
finalità demandate all’edificazione di edilizia residenziale pubblica, nel senso che il
perseguimento di un miglioramento del tessuto urbano e della qualità dell’abitare che si
conseguono attraverso il recupero risultano difficilmente compatibili con la primaria finalità,
tradizionalmente affidata all’intervento di ERP, di dare una risposta ampia e
quantitativamente adeguata alla domanda di alloggi.
Altro elemento di connotazione delle caratteristiche degli alloggi di ERP che è stato
rilevato dall’indagine attiene alla classificazione catastale degli alloggi, che costituisce
presupposto fondamentale della gestione sotto diversi profili in quanto la rendita catastale
degli alloggi influenza l’entità dell’imposizione fiscale che grava sugli IACP, interagisce, in
certe realtà regionali con altri elementi ai fini della determinazione del canone di locazione e
in generale costituisce l’elemento base previsto dalla legge 560/93 ai fini della
determinazione del prezzo di vendita degli alloggi.64.
Le risultanze delle rilevazioni all’uopo svolte dagli enti attestano l’esistenza di
situazioni fortemente disomogenee non solo tra le regioni, ma anche tra i diversi enti
appartenenti ad una stessa regione ed alla stessa categoria di ente (comune o IACP)65.
L’approfondimento relativo alla dimensione (superficie) degli alloggi è soprattutto
preordinato ad evidenziare la consistenza, rispetto alla più ampia fascia mediana relativa
agli alloggi aventi una superficie compresa tra i 45 e i 95 metri quadri, delle due fasce
estreme afferenti l’una i “mini alloggi” di dimensione inferiore a mq 45 e l’altra gli alloggi
più grandi (superficie maggiore di 95 metri quadri) e ciò al fine di consentire una
valutazione di massima circa l’idoneità del patrimonio immobiliare di ERP a rispondere ad
esigenze eventualmente diversificate connesse a determinate dinamiche socio-
demografiche in atto (immigrazione, invecchiamento della popolazione, famiglie
unipersonali, ecc.).
Le risultanze registrate al riguardo nelle varie regioni presentano differenziazioni
regionali non irrilevanti66
Anche l’ubicazione degli alloggi è stata interessata da una rilevazione operata a livello
regionale e tendente a verificare la consistenza dell’edificazione di ERP all’interno dei piani per
l’edilizia economico e popolare (PEEP) di cui alla legge 18.4.1962 n. 167. Siffatta rilevazione
avrebbe potuto risultare di particolare interesse se rapportata temporalmente ai contenuti e
all’ubicazione dell’edificazione di ERP degli ultimi anni, che da un lato si è indirizzata verso il
recupero edilizio ed urbanistico, come tale tendenzialmente estraneo alle aree PEEP, e dall’altro

Il prezzo è corrispondente al valore che risulta applicando un moltiplicatore pari a 100 alle rendite catastali, salve le
riduzioni previste dalla legge.
65
L’argomento è stato approfondito rispetto alle tre realtà regionali oggetto di specifiche comparazioni (Friuli V.G.,
Marche e Campania) nella Relazione disponibile sul sito web
66
Cfr., anche per questo argomento, la Relazione disponibile sul sito web, con riferimento al Friuli V. G., Marche e
Campania.

49

ha dovuto affrontare, come emerge dall’indagine, la grave questione dell’individuazione,
soprattutto nelle maggiori città, di aree idonee ad accogliere i nuovi insediamenti di ERP, ai
quali spesso si accompagnano problematiche sociali e urbanistiche di particolare delicatezza.
Le acquisizioni istruttorie hanno, però, potuto soltanto assicurare l’evidenza del numero
degli alloggi ubicati nei PEEP rispetto al numero complessivo degli alloggi di proprietà
degli enti e non consentono ulteriori approfondimenti sul tema67.
Uno specifico approfondimento istruttorio nei confronti degli enti proprietari di alloggi di
ERP è stato indirizzato all’acquisizione di dati e informazioni relativi alla disponibilità di archivi
del patrimonio e di procedure automatizzate per la gestione di tali dati, che costituiscono
presupposto indispensabile per una conoscenza delle caratteristiche patrimoniali che possa da
un lato risultare idonea a garantire il corretto e tempestivo adempimento di specifici doveri
gestionali (quale ad esempio l’attività di dismissione degli alloggi e la corretta quantificazione
delle obbligazioni tributarie) e dall’altro, funzionale alla migliore conservazione e tutela dei
valori patrimoniali, ad esempio, attraverso la possibilità di una programmazione della
manutenzione. A questo specifico proposito, le richieste istruttorie si sono estese alla verifica
dell’esistenza presso gli enti del cd. “fascicolo del fabbricato” e cioè di una raccolta sistematica
e organizzata dei dati afferenti le caratteristiche impiantistiche e tecnologiche degli edifici e
degli alloggi, degli interventi manutentivi eseguiti e dei vari interventi, adempimenti e controlli
tecnici che la normativa edilizia impone ai proprietari o ai gestori di beni immobili (ad esempio
relativamente agli impianti elevatori, alle centrali termiche, ecc.).
All’archivio patrimoniale potrebbe essere poi in vario modo funzionalmente
abbinato un’archivio gestionale riferito all’utenza, che consenta di collegare ogni
assegnatario all’alloggio da lui occupato, ai fini della gestione del rapporto locativo e in
particolare ai fini della quantificazione dei canoni di locazione, della verifica della
morosità, della gestione delle varie vicende e accadimenti che possono intervenire in
costanza di un rapporto locativo (ad es. cambio di alloggio, voltura dell’intestazione
contrattuale, ecc.).
Infine il bagaglio informativo di cui l’ente dovrebbe auspicabilmente essere munito
si estende alla conoscenza delle caratteristiche soggettive dell’utenza da conseguire
attraverso un registro anagrafico soggettivo, che è strumento indispensabile per vari
momenti gestionali, quale ad esempio la determinazione del canone di locazione, che in
ogni realtà territoriale rilevata dall’indagine poggia sulla conoscenza e su una variegata
considerazione dei redditi del nucleo familiare che vive nell’alloggio, come pure ad
esempio per il controllo sulla legalità dell’occupazione degli alloggi. L’anagrafe
dell’utenza ha costituito oggetto di specifici quesiti istruttori dei cui esiti (generalmente di
modesta entità) si dirà in prosieguo.
Le risultanze istruttorie acquisite sulle tematiche di cui sopra depongono in generale
per una diffusa disponibilità in capo agli enti e in particolare agli IACP di archivi
patrimoniali automatizzati e in vario modo integrati e collegati con archivi gestionali,
mentre molto meno ampia è l’esistenza del cd. “fascicolo del fabbricato” o di un
documento equipollente.
Va però rilevato che nonostante le dichiarazioni di disponibilità di siffatti mezzi
informativi e gestionali, sono numerosi i casi in cui sono state rilevate incongruenze tra i
dati forniti, anche con riferimento a circostanze che dovrebbero invece costituire
elementare oggetto di cognizione di ogni archivio patrimoniale, quale la consistenza
complessiva degli alloggi in proprietà o in gestione, la classificazione catastale o la
superficie degli alloggi. Analoga riflessione può essere svolta con riferimento ai dati che
presupponevano l’esistenza di un adeguato archivio gestionale, come è fatto palese dalle
numerose e talvolta significative incoerenze che sono state registrate a proposito dei dati
afferenti la morosità e ai rapporti tra questa e l’accertamento delle entrate, come meglio
si dirà nella trattazione di questi specifici argomenti68.

Cfr. nota precedente
Cfr. per gli approfondimenti comparati la Relazione sul sito web

50

La cessione degli alloggi di ERP attuata dagli enti è stata innanzi tutto rilevata nella
sua consistenza quantitativa con riferimento sia al numero degli alloggi di cui è stata
alienata la proprietà sia all’ammontare dei corrispondenti ricavi introitati dagli enti.
Va tenuto presente che il periodo preso in considerazione ai fini delle suddette
rilevazioni è l’arco temporale decorrente dal 1994 (e fino alla data di riferimento finale
dell’indagine e cioè al 31.12.2003) in cui la cessione rinveniva la sua disciplina nella
legge 24.12.1993 n.56069, che, quale espressione di una manovra economica diretta a
ridurre il deficit di finanza pubblica mediante risparmi di spesa e reperimento di nuove
entrate70, ha previsto una generalizzata dismissione del patrimonio immobiliare di ERP
articolata su piani di vendita formulati dalle regioni su proposta degli enti proprietari. Ai
sensi del comma 5 dell’unico articolo della legge, l’alienazione è consentita
esclusivamente per la realizzazione di programmi finalizzati allo sviluppo del settore71.
A fronte di siffatte disposizioni e di analoghe disposizioni contenute nelle leggi
regionali72 che individuavano una specifica destinazione alle risorse de quo, l’indagine si è
fatta carico di rilevare la destinazione che nelle varie realtà regionali esse hanno
concretamente ricevuto.
L’indagine ha inoltre esaminato la cessione degli alloggi nella diversa prospettiva
concernente gli effetti che la stessa ha prodotto ai fini della gestione del patrimonio edilizio;
più precisamente ha rilevato l’esistenza, l’entità e le caratteristiche delle situazioni
condominiali venutesi a creare a seguito dell’alienazione degli alloggi e delle soluzioni
gestionali all’uopo attivate dagli enti, verificando in particolare se questi esercitassero o
meno le funzioni di amministratore condominiale.
Le risultanze dell’indagine depongono innanzi tutto per una assai diversificata
intensità dell’attività di cessione degli alloggi di ERP nelle diverse realtà regionali, che in
taluni casi può essere certamente ascritta alle diversificate normative che hanno
disciplinato la vendita e più in generale alle diversificate primarie finalità sottese alle
stesse.
In quest’ottica vanno ad esempio inquadrate le risultanze dell’attività di cessione
registrate in Sicilia, ove si sono raggiunti i massimi livelli di vendita, fra quelli che si sono
potuti prendere in considerazione ai fini della presente disamina. Qui, nel periodo 1994-
2003 sono stati infatti ceduti 19.849 alloggi ad opera degli IACP e 2.733 alloggi ad opera dei
comuni interessati dal campionamento73. Pare al riguardo evidente che se la previsione della

La legge 23.12.2005 n. 266 (finanziaria 2006) ha previsto l’emanazione con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri di norme semplificatrici in materia di alienazione degli alloggi di proprietà degli IACP, predeterminando
principi innovativi per la quantificazione del prezzo di compravendita, per l’utilizzo dei proventi della cessione e di
disciplina di particolari situazioni di legittimazione all’acquisto. Peraltro, i commi in questione (597, 598, 599 e 600)
dell’art.1 della stessa legge sono stati dichiarati costituzionalmente illegittimi con recente sentenza 94 del 7 marzo
2007.
70
Cfr. Corte Cost. 7.12.1994 n. 417.
71
Più precisamente, la legge 560/93 ha previsto che le regioni determinassero annualmente la quota, non inferiore al
80% del ricavato, dei proventi da destinare al reinvestimento in edifici ed aree edificabili, per la riqualificazione e
l’incremento del patrimonio abitativo pubblico mediante nuove costruzioni, recupero e manutenzione straordinaria
di quelle esistenti e programmi integrati, nonché ad opere di urbanizzazione socialmente rilevanti nonché, per la
parte residua, da destinare al ripiano dei deficit finanziari degli IACP.
72
La recente legge della regione Marche 27.12.2006 n. 22 che ha introdotto tra l’altro una specifica disciplina relativa
all’alienazione degli alloggi sembra limitare il carattere della generalità della vendita di cui era espressione la
formulazione (originaria) della L.560/93, riferendo la possibilità della cessione esclusivamente all’esigenza di una
razionale ed economica gestione del patrimonio (di cui non sono previste quote da includere nei programmi di
alienazione) e ai fini di un reinvestimento nel settore ERP. Il prezzo di vendita è calcolato con riferimento al valore
di mercato dell’immobile determinato dall’ente proprietario sulla base di criteri stabiliti dalla Giunta regionale.
73
Una siffatta performance è stata certamente favorita dalle disposizioni di ampio incentivo alla cessione che il
legislatore regionale ha introdotto con la legge 3.11.1994 n.43 (recante “Norme in materia di alienazione degli
alloggi di ERP e per il riequilibrio finanziario degli IACP”) come successivamente integrata e modificata, le quali,
rispetto all’ordinaria disciplina posta dalla l. 560/93, in sintesi si possono riassumere nella determinazione del
prezzo di vendita basata in ogni caso sulla rendita catastale risultante dalla categoria A/4, nella riduzione a soli due
anni del periodo di previa conduzione in locazione dell’alloggio medesimo, nell’ampliamento al 25% della riduzione

51

generalizzata dismissione di quel particolare patrimonio immobiliare che è quello di ERP
può sinteticamente ritenersi preordinata da un lato a produrre risparmi di spesa a mezzo
dell’alleggerimento della gestione (almeno per la parte ritenuta diseconomica) e
dell’affrancazione degli enti dai corrispondenti oneri gestionali e dall’altro a reperire risorse
utili al finanziamento del settore, le risultanze dell’indagine riferite alla Sicilia depongono
per un’assoluta prevalenza della prima finalità rispetto alla seconda. Va, inoltre,
opportunamente sottolineato che la cessione degli alloggi (così come altri eclatanti
fenomeni relativi ad altre realtà regionali che l’indagine ha evidenziato),
indipendentemente dei valori assoluti che la esprimono, per essere correttamente intesa
deve essere ricondotta al quadro normativo di riferimento e più in generale agli obiettivi
perseguiti a livello regionale, i quali a loro volta sottendono una ben precisa concezione
del ruolo e delle funzioni che si ritengono proprie degli enti gestori e dell’edilizia
residenziale pubblica.
Più in generale e ai fini di individuare, sia pure in maniera puramente indicativa, la
misura in cui il ricavato della cessione degli alloggi può concorrere al perseguimento della
suddetta seconda finalità e cioè all’incremento del patrimonio immobiliare di ERP, con
l’indagine è stato chiesto agli enti delle varie regioni di indicare il prezzo medio di vendita
praticato nel periodo 2001-2003 e di raffrontarlo con il costo medio delle nuove
disponibilità immobiliari realizzate nello stesso periodo.
Le acquisizioni istruttorie nelle varie regioni attestano generalmente l’esistenza di
situazioni differenziate in base alle quali la vendita di un alloggio finanzia il costo di una
nuova realtà immobiliare in misura prevalentemente compresa tra il 30% e il 50% . I dati
che sono stati acquisiti vanno intesi con un significato di larga massima in considerazione
di una non uniformità dei criteri e delle situazioni prese in considerazione ai fini della
determinazione del costo medio di costruzione74.
La seguente tabella espone i prezzi medi di vendita degli alloggi di ERP relativi al
2003 rilevati presso alcuni IACP aventi sede nei comuni capoluogo di regione.

TABELLA 4 – Prezzo medio di vendita di alloggi di ERP praticato da IACP o ex IACP
comunque denominati nel 2003.

IACP

prezzo medio di vendita –
anno 2003

CAMPOBASSO

38.000

60.930

45.653

21.148

42.171

42.941

30.000

25.280

23.064

15.000

47.846

Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie sulla base di dati tratti dalle relazioni
delle Sezioni regionali di controllo.
Per la regione Lazio non sono disponibili dati completi e attendibili.

Gli esiti dell’indagine che vengono di seguito esposti si riferiscono ai risultati complessivi
della vendita degli alloggi di ERP, che nel periodo di riferimento risulta attuata non solo ai sensi

del prezzo di compravendita per il caso di pagamento in unica soluzione, nella previsione di mutui agevolati per gli
assegnatari interessati all’acquisto, che non siano già beneficiari di altre agevolazioni statali o regionali,
nell’ampliamento (al 90%) della percentuale degli alloggi che possono essere alienati (limitatamente a quelli
realizzati a totale carico o con contributo regionale).
74
Le analisi comparative sono riportate nella Relazione disponibile sul sito web.

52

della legge 560/93, ma anche di altre leggi statali come la legge 513/77 o, come si è già detto, di
varie leggi regionali.
Al fine di esprimere in termini sufficientemente omogenei tra le regioni il significato che,
per gli aspetti quantitativi, la cessione degli alloggi di ERP intervenuta nel periodo 1.1.1994-
31.12.2003 ha assunto nelle varie realtà regionali nei confronti dell’insieme del patrimonio
immobiliare degli enti, è stato individuato un “indicatore di intensità della vendita”, che è stato
calcolato rapportando al numero degli alloggi in proprietà degli enti nel periodo di vendita75 il
numero complessivo degli alloggi venduti nel periodo stesso. Le risultanze della cessione degli
alloggi rilevate dalle varie Sezioni regionali sono riassunte nella seguente tabella che si riferisce
esclusivamente agli IACP e che espone, accanto al numero degli alloggi complessivamente
ceduti dagli enti, il suddetto indicatore.

TABELLA 5 – Cessione degli alloggi di ERP realizzata da IACP o ex IACP comunque
denominati nel periodo 1994-2003. Intensità della cessione.

N. Alloggi Ceduti

4.760

2.573

3.969

1.343

467

8.956

3.683

10.785

441

4.069

2.582

19.849

772

7.155

71.404

Intensita’

12,84

10,96

3,75

7,77

25,39

4,81

4,62

10,42

12,10

13,54

10,22

3,30

12,86

6,02

Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie sulla base di dati tratti dalle
relazioni o acquisizioni istruttorie delle Sezioni regionali di controllo.
Per la regione Lazio non sono disponibili dati completi e attendibili.

Le risultanze delle cessioni realizzate presentano specifici elementi di
caratterizzazione che le distinguono l’una dall’altra.
Quelle relative alla vendita degli alloggi nella regione Marche, ad esempio,
evidenziano in maniera chiara la forte intensità del fenomeno; tale intensità è espressa
dall’indicatore 3,75 che attesta che nel periodo 1994-2003 è stato venduto un alloggio
ogni 3,75 alloggi esistenti nel periodo. Nella panoramica nazionale tale valore è secondo
solo a quello registrato in Sicilia, di cui sopra si è detto, ma che, come precisato, è
espressione del particolare contesto normativo sopra descritto.
A proposito dell’entità dei ricavi derivanti dalla vendita degli alloggi, va sottolineato
che le richieste istruttorie dell’indagine erano finalizzate ad acquisire i dati afferenti da un
lato i ricavi delle vendite che prevedevano il pagamento in unica soluzione e dall’altro,
relativamente alle cessioni operate con pagamento dilazionato nel tempo, quelli relativi
alla sola rata di acconto.
I dati acquisiti dall’indagine e in questa sede definiti come “ricavi complessivi” non
si riferiscono pertanto a quella considerevole quota parte degli stessi che attiene alla
parte del prezzo di compravendita corrisposto a rate. Le risultanze dei ricavi acquisite
dell’indagine risultano pertanto per definizione tanto inferiori all’effettivo ricavo

Il dato viene calcolato sommando agli alloggi in proprietà alla data del 31.12.2003 gli alloggi venduti nel periodo
1994-2003.

53

complessivo quanto più numerose e più lontane nel tempo sono le cessioni operate con
pagamento dilazionato.
Questa importante precisazione rileva sotto il profilo di un’altra acquisizione
istruttoria operata dalle sezioni regionali che è quella afferente l’utilizzo che gli enti hanno
fatto del ricavato della vendita.
Per il motivo sopra esposto gli importi destinati dagli enti alle varie finalità di legge
avrebbero quindi dovuto essere complessivamente superiori al totale dei ricavi di cui le
richieste istruttorie chiedevano l’indicazione; così invece non è stato in quanto, salvo il
caso della regione Veneto e, nei limiti in cui è stata data risposta, degli IACP del Lazio, gli
importi di cui è stato registrato l’effettivo utilizzo sono invece risultati (spesso anche
significativamente) inferiori al totale dei ricavi come sopra determinati. A questo
proposito va ulteriormente considerato che nelle risorse “utilizzate” sono state incluse
anche le cospicue risorse relative ai ricavi “in attesa di destinazione” dei quali presso gli
enti sussisteva comunque un’evidenza contabile.
La rilevazione di questa circostanza, che in considerazione dell’ampiezza e delle
finalità dell’indagine non ha potuto essere ulteriormente approfondita, deporrebbe per
un’assenza in capo agli enti di un’attendibile evidenza delle somme provenienti dalla
cessione degli alloggi e del loro impiego, evidenza che, a fronte delle destinazioni previste
dalla legge 560/93 e dalle altre leggi regionali, risultava tanto più doverosa quanto più
pregnante è stata la specificazione delle destinazioni operata dalle regioni.
Il dato assume poi una particolare significatività in relazione all’espressa previsione
delle procedure di contabilizzazione e di versamento dei ricavi stabilite dalla legge
560/93, che è la fonte che ha disciplinato l’ampia maggioranza delle vendite prese in
considerazione dall’indagine. Va inoltre rilevato che nessuna relazione regionale ha
segnalato l’attivazione di specifici controlli regionali sull’effettiva destinazione e
sull’effettivo impiego dei ricavi delle cessioni degli alloggi operato dagli enti.
In quest’ottica va pertanto inquadrato il riscontro sulla misura dell’utilizzo dei ricavi
della cessione e sulla sua destinazione, la cui compiuta analisi comparativa riferita alle tre
regioni esaminate è contenuta nella Relazione disponibile sul sito web.
La tabella che segue ripartisce, invece, il totale dei proventi della cessione degli
alloggi operata dagli IACP di ciascuna regione tra le varie destinazioni alle quali sono stati
assoggettati. Le percentuali si riferiscono al totale dei ricavi per i quali gli enti hanno
specificato l’esistenza di una destinazione76.

Sono qui ricompresi anche i ricavi qualificati dagli enti come “in attesa di destinazione”.

54

TABELLA 6- Destinazione dei ricavi della vendita degli alloggi operata dagli IACP o ex
IACP comunque denominati nel periodo 1994-2003. Situazione al 31.12.2003.

%
manutenzione
straordinaria

nd

29,08

1,84

5,58

0,00

21,00

46,55

nd

39,31

8,74

80,48

nd

1,07

0,00

14,96

%
%
acquisto
acquisto aree
edifici

nd

0,47

0,28

0,00

0,00

0,81

0,00

nd

0,49

18,74

0,00

nd

5,64

1,41

0,47

%
deficit

nd

nd

4,44

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,65

0,19

1,49

11,11

nd

nd

0,71

16,33

0,00

0,73

0,00

19,51

nd

nd

0,00

71,74

98,59

0,00

2,25

0,12

%
in attesa di
destinaz.

%
altro

nd

18,97

0,10

0,00

0,00

3,34

29,33

nd

4,20

0,00

0,00

nd

10,89

0,00

1,14

nd

7,86

5,94

66,74

0,00

2,67

0,44

nd

21,97

6,31

0,00

nd

5,39

0,00

7,11

* I dati si riferiscono alle cessioni operate nel periodo 1998-2003.
Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie sulla base di dati tratti dalle relazioni o acquisizioni istruttorie
delle Sezioni regionali di controllo.

La cessione degli alloggi è stata, infine, esaminata sotto il profilo degli effetti che ha
prodotto sulla gestione del patrimonio immobiliare di ERP che è venuto a caratterizzarsi
per l’esistenza di situazioni condominiali tanto più diffuse quanto meno omogenea e
completa è stata la vendita degli alloggi ubicati all’interno di un singolo edificio.
Siffatte situazioni condominiali sono usualmente definite come “condomini misti”, in
cui la proprietà pubblica di unità immobiliari, che rimangono assoggettate al regime
gestionale previsto dalle varie normative (regionali) di settore, coesiste con una proprietà
privata, qual è quella che consegue all’acquisto dell’alloggio da parte dell’assegnatario e
che rimane sostanzialmente assoggettata all’ordinario regime civilistico.
La problematica non è di poco conto perché sottende la soluzione non solo di
questioni di carattere giuridico ed organizzativo per gli enti gestori, ma più in generale
impone a livello normativo una definizione di quali debbano essere il ruolo e le funzioni
degli enti gestori degli alloggi di ERP.
In questa sede è appena il caso di ricordare che la costituzione di un condominio misto
pone precise problematiche afferenti i criteri e le procedure per la gestione dei servizi
condominiali e per l’esecuzione dei lavori di manutenzione, specie quella straordinaria, sulle
parti e sui beni di uso comune. In altri termini, pone il problema di dare soluzione
all’interrelazione che si viene a configurare tra le modalità contrattuali e operative che sono
proprie dell’ente (pubblico) gestore che (nel caso degli IACP) è anche condomino (a seconda
dei casi in situazioni di maggioranza o di minoranza millesimale) e quelle eventualmente
diverse che promanano dalla volontà espressa dall’assemblea condominiale. Più in generale sul
piano giuridico si pone anche il problema se l’ente pubblico possa svolgere le funzioni di
amministratore condominiale77.
Al riguardo l’indagine ha riscontrato l’esistenza di situazioni fortemente differenziate
sia tra le discipline previste dalle varie legislazioni regionali, sia, in linea di fatto, tra le

La recente sentenza della Corte di Cassazione, sez. II, 24.10.2006 n. 22840 modificando un precedente
orientamento ha affermato il principio secondo il quale “anche una persona giuridica può essere nominata
amministratore del condominio negli edifici, posto che il rapporto di mandato istituito nei confronti delle persone
suddette, quanto all’adempimento delle obbligazioni ed alla relativa imputazione della responsabilità può essere
caratterizzato dagli stessi indici di affidabilità, che contrassegnano il mandato conferito ad una persona fisica”.

55

soluzioni organizzatorie attivate dagli enti, anche all’interno di una stessa regione e
quindi teoricamente assoggettati ad un’unica disciplina.
Da un lato, si pongono quelle discipline regionali che, in sintonia con la soluzione
delineata con riferimento al contenuto della gestione anche in epoca precedente alla
costituzione dei condomini che imponeva o comunque favoriva la cosiddetta
“autogestione” dei servizi comuni da parte degli assegnatari, limitano o vietano agli enti
gestori di proseguire o iniziare l’attività di amministrazione degli stabili ceduti in
proprietà. Dall’altro lato, si pongono quelle discipline che includono espressamente tra le
finalità tipiche dei gestori degli alloggi di ERP anche la gestione del patrimonio di
proprietà pubblica, come pure privata, o che comunque prevedono e disciplinano una tale
gestione, anche con espresso riferimento alle situazioni condominiali venutesi a creare a
seguito delle precedenti cessioni di alloggi di ERP.
Pare evidente come a tali diverse soluzioni gestionali siano sottese diverse
concezioni del ruolo e delle finalità (caratterizzati da una più o meno marcata funzione
sociale) degli enti gestori del patrimonio immobiliare pubblico. Sotto un primo, più
tradizionale, profilo una tale dicotomia sembra presupporre antitetiche risposte alla
questione se l’attivazione o la prosecuzione della gestione pubblica delle situazioni
condominiali miste corrisponda o meno ad un più ampio interesse pubblico deputato a
farsi carico anche della tutela di quelle particolari esigenze sociali che solitamente
sussistono negli insediamenti urbani di ERP e che non vengono meno a seguito
dell’acquisto della proprietà degli alloggi in misura più o meno ampia da parte degli
assegnatari. Sotto altro profilo la suddetta dicotomia sintetizza, con riferimento ai temi
della gestione del patrimonio immobiliare pubblico, anche la diversa problematica
afferente il significato e la portata dell’intervenuta “aziendalizzazione” degli originari
IACP, che per un verso, in considerazione della loro esperienza professionale, potrebbero
trovare nell’attività gestoria del patrimonio altrui un’attività da svolgere secondo logiche
economiche tese a incentivare la redditività della gestione e che dall’altro, nei fatti, come
è emerso da talune risultanze delle indagini regionali, nonostante l’aziendalizzazione,
continuano ad essere operatori di un intervento avente tuttora forti connotazioni di
carattere assistenziale78.

7.3 Gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica

Un elemento di caratterizzazione della gestione è certamente desumibile dal
contenuto delle attività che il gestore esercita per l’amministrazione degli alloggi. A
questo proposito i quesiti istruttori indirizzati agli enti gestori miravano a rilevare
l’oggetto di siffatta gestione, chiedendo conferma dell’esecuzione o meno di quegli
adempimenti che ordinariamente si rinvengono nella vita di un rapporto locativo. Uno di
questi, in particolare, attiene alla gestione delle spese per i servizi comuni, che sono
interessati da quello specifico istituto costituito dall’”autogestione” da parte degli inquilini
che è presente nella normativa di settore già dal D.P.R. 30.12.1972 n. 1035 e che via via
è stato riaffermato e valorizzato nel tempo a mezzo delle delibere CIPE del 1981 e del
1995 nonché da diverse normative regionali.
Costituiva inoltre finalità dell’indagine l’acquisizione di dati finalizzati a consentire una
rilevazione dell’”effettività” della gestione, quale si può desumere dal trattamento di quelle
movimentazioni del rapporto locativo (cambio di alloggio, volture delle intestazioni
contrattuali, cessazioni d’utenza) che, attenendo alla titolarità del rapporto locativo, sono
senz’altro particolarmente importanti in un contesto normativo di settore in cui le
caratteristiche soggettive dell’assegnatario e in genere di chi vive nell’alloggio sono
essenziali ai fini del corretto svolgimento del rapporto. Siffatte caratteristiche rilevano
infatti sia ai fini della quantificazione dei canoni di locazione sia ai fini della stessa legittima

Cfr. la Relazione disponibile sul sito, per un’analisi comparata tra le tre regioni prescelte.

56

prosecuzione del rapporto locativo, a fronte degli specifici requisiti soggettivi richiesti a
pena di decadenza dalle varie normative regionali.
Nello stesso senso si muoveva la richiesta finalizzata a verificare se a seguito della
cessazione dell’utenza e ai fini dell’assegnazione a nuovo avente titolo l’alloggio venisse o
meno interessato da interventi manutentivi (qualificati di “riatto”) ed eventualmente a
rilevarne l’entità.
I riscontri registrati presso gli enti gestori e in particolare presso gli IACP si
caratterizzano per una sostanziale omogeneità dei contenuti gestionali che si estendono
dalla fase costitutiva del rapporto fino a quella conclusiva costituita dalla restituzione
dell’alloggio a seguito della cessazione del rapporto.
L’omogeneità non è però totale anche a fronte di specifiche disposizioni di livello
generale che disciplinano certi fenomeni gestionali79.

7.4 Entrate accertate per canoni di locazione di ERP e morosità

I flussi finanziari in entrata provenienti agli enti gestori degli alloggi di ERP si
compongono innanzi tutto del corrispettivo (canone di locazione) che gli assegnatari sono
tenuti a versare al locatore a fronte dell’uso e del godimento dell’alloggio da loro esercitato
che costituisce la fondamentale componente di entrata, alla quale si aggiungono, a seconda
dei contenuti e dell’estensione della gestione, ulteriori corrispettivi afferenti i pagamenti o i
rimborsi al gestore per spese accessorie alla locazione e per i servizi comuni di natura
condominiale.
A seconda dei casi, l’entrata può inoltre estendersi ad altri corrispettivi connessi
all’esecuzione di specifiche prestazioni aggiuntive svolte dal gestore nell’interesse
dell’assegnatario (ad esempio, per interventi di manutenzione dell’alloggio).
A tali componenti di entrata fondate sull’esistenza di un rapporto locativo, possono
affiancarsi compensi che l’ente gestore percepisce a diverso titolo da soggetti diversi dai
locatari, sia nell’ambito di un’amministrazione di interi compendi immobiliari di proprietà
di altri enti sia a seguito dello svolgimento di specifiche prestazioni gestionali, quale ad
esempio lo svolgimento della funzione di amministratore condominiale in singoli edifici a
proprietà mista.
A fronte di questo complesso di mezzi finanziari in entrata che possono venire a
interessare gli enti che gestiscono patrimoni immobiliari di ERP, l’indagine si è fatta carico da
un lato di verificare l’entità e gli andamenti nel triennio 2001-2003 dell’accertamento della
fondamentale componente d’entrata costituita dai canoni di locazione di ERP e dall’altro di
individuare il canone medio e il canone minimo (relativi all’anno 2003) che caratterizzano
l’ERP nelle varie realtà regionali. A tale fine il canone medio è espresso dal rapporto che
intercorre tra l’accertamento dell’anno e il numero degli alloggi che hanno prodotto un
canone in quell’anno mentre per canone minimo si intende il canone più basso, che viene
applicato all’utenza economicamente più debole80.
I criteri di determinazione del canone di locazione di ERP non sono uniformi nelle
regioni interessate dalla comparazione, che si ispirano ovviamente ai principi affermati
dalla delibera CIPE del 19.11.1981 n. 236, da quella sostitutiva del 13.3.1995 n. 21 e da
quella del 20.12.1996 n. 318, le quali, in attuazione del secondo comma dell’art. 2 della
L.457/78, avevano stabilito i criteri generali (per le assegnazioni degli alloggi e) per la
determinazione dei canoni di locazione degli alloggi di ERP, innovando la disciplina, di
significato transitorio, sul canone minimo stabilita dall’art.22 della L.513/77.
Le risultanze che le indagini hanno acquisito in ordine all’accertamento per canoni
di locazione rinvengono la loro fonte in contesti normativi ben differenziati, che se sul

La Relazione disponibile sul sito web ha approfondito detti aspetti con riferimento alle tre regioni oggetto di analisi
comparate e ha rilevato l’entità dei fenomeni nelle altre regioni .
80
I risconti ottenuti al riguardo nelle varie indagini regionali si riferiscono talvolta all’importo (previsto a livello
normativo o da atti di carattere generale) che rappresenta il corrispettivo minimo applicabile all’utente dell’alloggio
e talvolta al corrispettivo minimo pagato in linea di fatto all’ente gestore.

57

piano teorico e sulla scia di principi contenuti già nella delibera CIPE del 19.11.1981 sono
coerenti tra loro nell’assicurare, attraverso la determinazione di un “canone sociale”, la
tutela alla fascia d’utenza ritenuta più debole e nell’articolare sulla base di tre livelli di
reddito la quantificazione dei canoni di locazione, di fatto individuano in modo
diversificato i presupposti e le modalità di esercizio di siffatta tutela, come pure i
contenuti dell’articolazione dei canoni a seconda dei singoli livelli.
L’accertamento complessivo per canoni di locazione di ERP nel triennio 2001-2003
rilevato nelle tre regioni interessate dalla più immediata comparazione espone
univocamente un trend crescente nel 2003 rispetto al 2001, anche se con valori
significativamente diversi81.
Ricordato che l’incremento dell’accertamento annuo può trovare giustificazione da un
lato nell’aumento del numero degli alloggi in gestione che producono un canone e/o
nell’aggiornamento dei canoni, va sottolineato che l’aumento dell’accertamento rappresenta
un andamento assolutamente prevalente in quasi tutte le realtà regionali prese in
considerazione, tra le quali costituiscono eccezioni solo Sicilia, Liguria e Lazio, dove si
registra nel 2003 una diminuzione dell’accertamento rispetto a quello del 200182.
Nella seguente tabella si espone l’incremento percentuale dell’accertamento per canoni
registrato tra il 2001 e il 2003 nelle varie regioni (o province autonome) interessate
dall’indagine.

TABELLA 7 – Incremento percentuale dell’accertamento per canoni di locazione di ERP
degli alloggi gestiti dagli IACP o ex IACP comunque denominati nel triennio 2001-2003.

incremento % 2001/2003

2,89

10,93

1,50

3,15

4,36

*8,44

-13,34

-3,76

7,08

**9,29

1,18

7,38

-1,70

8,11

1,18

*Il dato non si riferisce alle ACER di Ferrara e Parma
** Il dato si riferisce al solo IACP di Campobasso
Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie su dati tratti dalle relazioni
o dalle acquisizioni istruttorie delle Sezioni regionali di controllo

Particolarmente significative sono le risultanze dei canoni medi registrate
relativamente all’anno 2003 presso gli enti, le quali, in considerazione dei criteri di
determinazione dei canoni, possono essere per un verso sintomo della condizione socio

Maggiori dettagli di carattere comparativo sono rilevabili nella Relazione presente sul sito web
Va al riguardo sottolineato che le risultanze rilevate con riferimento agli IACP del Lazio e della Sicilia si
caratterizzano per fortissime oscillazioni dei dati annuali dei singoli enti, per le quali non sono emerse specifiche
giustificazioni.

58

economica dell’utenza83 e per altro verso espressione di scelte gestionali degli enti (o
comunque del sistema regionale di ERP) nella quantificazione dei canoni84.
La tabella che segue espone i canoni medi rilevati presso gli IACP che hanno sede
nei comuni capoluogo di regione85.

TABELLA 8- Canone di locazione medio del 2003 degli IACP o ex IACP comunque
denominati aventi sede nel comune capoluogo di regione.

IACP

NAPOLI

TRIESTE

ANCONA

POTENZA

BOLZANO

BOLOGNA

GENOVA

MILANO

CAMPOBASSO

CAGLIARI

PALERMO

TRENTO

VENEZIA

canone medio

42,12

86,01

104,41

73,73

160,22

116,00

86,27

92,96

87,50

73,00

58,70

76,35

60,00

92,68

96,50

Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie su dati tratti dalle relazioni
o dalle acquisizioni istruttorie delle Sezioni regionali di controllo

Per quanto attiene ai canoni minimi applicati all’utenza economicamente più debole,
la disamina compiuta nelle varie regioni ha evidenziato l’esistenza di situazioni
fortemente differenziate sia per quanto attiene agli specifici presupposti che giustificano
l’applicazione del canone minimo sia soprattutto con riferimento alla effettiva consistenza
di tale canone.
La tabella che segue espone il canone minimo rilevato presso gli IACP che hanno
sede nel capoluogo di regione nelle regioni o province autonome interessate dall’indagine
e per i quali è stato acquisito il dato86.

Uno specifico approfondimento svolto dalla Sezione di controllo del Friuli Venezia Giulia ha evidenziato che al 31.12
2003, a livello regionale, il 48,16% degli assegnatari di alloggi di ERP era ricompreso nella fascia di utenza economicamente
più debole che determinava un accertamento pari al 19,82% di quello totale.
84
Nel Friuli Venezia Giulia le importanti differenze degli accertamenti annui registrati presso le singole ATER sono da
ascriversi ad una differenziata attività di determinazione dei canoni operata dalle aziende in applicazione dei margini di
discrezionalità a loro lasciata dalla normativa regionale.

Cfr. la Relazione integrale disponibile sul sito per un commento sulle risultanze riferite alle regioni specificamente
oggetto di comparazione.
86
V. nota precedente

59

TABELLA 9- Canone di locazione minimo del 2003 degli IACP o ex IACP comunque
denominati aventi sede nel comune capoluogo di regione.

IACP

NAPOLI

TRIESTE

ANCONA

POTENZA

BOLZANO

ROMA

GENOVA

MILANO

CAMPOBASSO

BARI

CAGLIARI

PALERMO

TRENTO

VENEZIA

canone minimo

16,60

10,00

15,49

16,28

24,85

0,00

7,75

6,41

0,00

5,99

12,11

26,00

13,00

8,27

Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie su dati tratti dalle relazioni
o dalle acquisizioni istruttorie delle Sezioni regionali di controllo

Va segnalato che le risultanze acquisite dall’IPES di Bolzano come pure dagli IACP
del Molise attestano l’applicazione di un canone pari a zero euro per i casi di utenti privi
di reddito.
L’entità dell’inadempimento delle obbligazioni pecuniarie afferenti il debito per i
corrispettivi che a vario titolo (ma in massima parte a titolo di canone di locazione)
gravano sugli utenti di alloggi di ERP è un elemento fortemente idoneo a caratterizzare la
gestione del patrimonio immobiliare, non solo perché dispiega immediate ricadute sugli
equilibri finanziari degli enti gestori in considerazione del fatto che i canoni di locazione
costituiscono la fondamentale componente d’entrata di tali enti, ma anche perché la sua
intensità viene di regola intesa come indice della situazione di difficoltà socio economica
di quella fascia di popolazione che è primariamente destinataria degli interventi di edilizia
residenziale pubblica (sovvenzionata).
Alcune acquisizioni istruttorie raccolte dalle Sezioni regionali hanno a questo proposito
rilevato in capo agli enti gestori atteggiamenti di accettazione passiva e di inerzia nell’azione di
recupero, che trovano fondamento in un’idea di ineluttabilità della situazione, la quale talvolta
addirittura porta a configurare espressamente il mancato avvio di azioni di recupero del credito
come una sorta di sussidio di natura contributiva per la situazione di disagio socio economico
sottesa alla morosità. Ciò testimonia evidentemente una confusione tra il momento gestionale
e il momento assistenziale.
In realtà, considerato che gli ordinamenti già prevedono la tutela di siffatto disagio
socio economico per il tramite dell’individuazione di specifici criteri di determinazione dei
canoni di locazione per le fasce di utenza economicamente più deboli e di forme di
sostegno economico, ai fini della corretta valutazione del fenomeno ora in esame
bisognerebbe verificare quanto esso sia ascrivibile alla idoneità o meno dei mezzi di
tutela già approntati in via ordinaria o quanto invece sia ascrivibile a circostanze culturali
o ambientali e/o a cause imputabili al gestore.
In ogni caso va sottolineato che, in considerazione dell’importanza che le entrate per
canoni di locazione rivestono nell’ambito delle fonti di alimentazione della gestione del
patrimonio di ERP, l’esistenza di elevati livelli di morosità che, come si vedrà, caratterizza certe
realtà regionali, si pone in radicale contrasto con la concreta possibilità di attivare quel circolo
gestionale “economico” che è alla base della trasformazione in atto della natura giuridica e del
ruolo degli IACP e che, indipendentemente dalle formule all’uopo attivate, richiede alla gestione
di conseguire quanto meno il pareggio tra costi e ricavi, essendo demandato al sussidio

60

pubblico di carattere assistenziale esclusivamente la copertura del “costo sociale” dell’ERP. In
altri termini non è compatibile con un sistema che tende a ricondurre la gestione dell’ERP
all’interno di logiche economiche la circostanza che le risorse che essa è idonea a generare, in
concreto e di fatto (in misura considerevole) non vengano ad esistenza, in quanto è
insostenibile che l’intervento pubblico, che è già chiamato a finanziare quelle fasi gestionali
dell’ERP necessariamente e indefettibilmente diseconomiche, si faccia anche carico del gap
finanziario derivante dall’esistenza di cospicue masse di morosità.
Ciò premesso in linea di massima sull’importanza del fenomeno ora in esame, si precisa
che le richieste istruttorie che su questo tema sono state indirizzate agli enti miravano da un
lato ad evidenziare la morosità per canoni di locazione di ERP complessivamente esistente alla
data del 30.6.2004 con riferimento ai canoni scaduti al 31.12.2003 e dall’altro a raccogliere più
analitici dati relativi alla morosità di ciascun anno del triennio 2001-2003, anche in rapporto
all’accertamento per canoni registrato nel corrispondente anno. L’interrelazione delle
acquisizioni istruttorie era pertanto preordinata a consentire anche l’identificazione della
morosità cd.”consolidata” (ante 1.1.2001), corrispondente alla differenza tra la morosità
complessiva al 31.12.2003 e la morosità del triennio 2001-2003, come tale meritevole di
particolare attenzione, in considerazione del termine di prescrizione quinquennale previsto
dall’articolo 2948 del codice civile. Al riguardo si può infatti ritenere che un arco temporale
triennale possa risultare idoneo ad esaurire, sia attraverso spontanei pagamenti tardivi da
parte degli utenti sia attraverso le azioni esperite dagli enti gestori per il recupero dei crediti, la
fisiologica inerzia o difficoltà al pagamento che può ritenersi in parte insita nelle locazioni di
ERP; per tale motivo una morosità precedente all’ultimo triennio è destinata a rimanere tale in
assenza di specifici interventi da parte del gestore e può pertanto definirsi “consolidata”.
Le richieste istruttorie, attraverso l’evidenza del rapporto tra la morosità dell’anno e
il corrispondente accertamento per canoni, erano inoltre preordinate a registrare le
dinamiche che avevano interessato il fenomeno nel triennio, nel senso che un positivo e
fisiologico andamento del fenomeno ora in esame si dovrebbe concretizzare in un
rapporto percentuale accertamento/morosità dell’anno che decresce con il trascorrere del
tempo, anche a seguito delle azioni intraprese dagli enti gestori per il recupero dei
crediti. A quest’ultimo proposito l’indagine ha anche chiesto agli enti di specificare il
contenuto di tale attività.
Le risultanze di siffatte richieste istruttorie sono di seguito riportate. E’ il caso però
di premettere due considerazioni di carattere generale che si possono trarre dall’analisi
delle risultanze acquisite dalle varie Sezioni regionali, che riguardano, da un lato
l’esistenza di un fenomeno con intensità fortemente differenziata sul territorio nazionale,
e dall’altro il mancato raggiungimento in diverse realtà regionali delle suddette finalità
dell’indagine a causa dell’incompletezza e dell’incoerenza di molti dati, le quali non
possono che deporre per l’assenza di quella adeguata cognizione e governo del
fenomeno, che sono invece indispensabili per i motivi sopra sinteticamente esposti.
I riscontri sulla morosità che si possono eseguire in relazione alle tre realtà regionali
prese principalmente in considerazione attestano innanzitutto che il fenomeno registra nelle
Marche i suoi valori più bassi tra quelli rilevati presso tutte le altre realtà regionali interessate
dall’indagine.
Anche il Friuli Venezia Giulia si caratterizza per una consistenza assai contenuta della
morosità, mentre altrettanto non può dirsi degli esiti rilevati presso gli enti della regione
Campania87.
La tabella che segue espone i dati raccolti presso gli enti interessati dall’indagine
nelle regioni88.

Ulteriori dettagli sulle realtà riscontrate nelle tre regioni oggetto di analisi comparata sono disponibili nella
Relazione presente sul sito web
88
I dati trasmessi alle Sezioni regionali non consentono una rappresentazione completa del fenomeno in conformità
alle finalità che erano proprie dell’indagine.

61

TABELLA 10 – Gestione IACP o ex IACP comunque denominati. Morosità complessiva,
morosità del triennio 2001-2003 e morosità consolidata per canoni di locazione di ERP di
alloggi scaduti al 31.12.2003.

morosita’
complessiva per
alloggio gestito

122

66

1.085

morosita’ del
triennio
2001-2003

22.908.936

2.692.871

603.705

2.979.002

3.706.219

4.140.510

70.833.951

morosita’ triennio
2001-2003 per all.
gestito

%
morosita’
consolidata

342

94

23,60

40

39,48

262

75,85

317

86

713

304

648

1.924

1.858

1.017

2.492

4.351.322

32.630.976

66.914.851

1.181.553

5.617.103

1.269

1.320

34,07

558

69,96

47,04

123

128

* I dati non comprendono la situazione dell’ACER di Ferrara.
** Dati riferiti al solo IACP di Campobasso.
*** I dati non comprendono la situazione relativa agli IACP di Messina ed Enna.
Fonte: elaborazione Sezione delle Autonomie sulla base di dati tratti dalle relazioni o acquisizioni istruttorie
delle Sezioni regionali di controllo

L’indagine ha anche acquisito dagli enti i dati relativi all’attività da loro esercitata
per il recupero dei crediti sia con riferimento all’attività svolta ad un livello
amministrativo sia con riferimento al livello giudiziale sia con riferimento ad ipotesi di
definizione non ordinaria delle situazione di morosità, che ai fini dell’indagine sono state
qualificate come ipotesi di definizione extra giudiziale delle situazioni di morosità.
Gli esiti complessivi rilevati presso gli enti interessati dall’indagine (rilevabili nella
Relazione disponibile sul sito web), mettono in evidenza, tra l’altro, una probabile non
uniforme interpretazione che presso gli enti ha ricevuto la casistica “procedimenti
amministrativi”.
Sul tema della morosità e a proposito dell’attività di recupero dei crediti che possono
essere esperite dagli enti gestori, deve essere richiamata all’attenzione l’esistenza in alcune
realtà regionali di specifiche discipline legislative che regolano in vario modo gli effetti che la
morosità dispiega sul rapporto locativo, sia con riferimento all’estensione della corrispondente
obbligazione di pagamento che viene estesa ai familiari conviventi, sia con riferimento alla
risoluzione del contratto, sia con riferimento alla possibilità di sanatoria del debito. Tra queste
si colloca la disciplina prevista dall’articolo 6 della legge regionale 14.8.1997 n.19 della regione
Campania la quale stabilisce, tra l’altro, che la morosità relativa a tre mesi del canone
costituisce causa di risoluzione del contratto, salva la possibilità di una sanatoria, per non più di
una volta del corso dell’anno, qualora il pagamento dell’importo dovuto avvenga entro il
termine perentorio di 60 giorni dalla messa in mora89.

Al riguardo la relazione della locale Sezione di controllo riassume le difficoltà che ha registrato in capo agli enti
gestori nell’esercizio dell’attività di recupero dei crediti. Le interessanti argomentazioni si riferiscono alla specifica
situazione degli alloggi del comune di Napoli ed espongono che “Nonostante la tempestiva attivazione delle azioni
giudiziali e stragiudiziali da parte dell’Ente gestore, soltanto in limitati casi si perviene al recupero dei crediti
maturati ovvero al rilascio forzoso dell’unità abitativa. Infatti, specie nei casi in cui l’immobile sia detenuto
abusivamente, l’utente moroso ha facoltà di accedere o al procedimento di sanatoria (con conseguente sospensione
dell’azione di sfratto) ovvero ad accordi transattivi aventi ad oggetto la dilazione del debito fino ad un massimo di
dieci anni (previo versamento, a titolo di acconto, delle sole rate scadute dal 2003 in poi). Nel caso in cui l’azione di

62

7.5 Occupazione senza titolo degli alloggi

Un altro fondamentale elemento idoneo a caratterizzare la gestione del patrimonio
immobiliare di ERP è l’illegalità dell’occupazione degli alloggi, intendendo con tale
espressione l’occupazione dell’alloggio in assenza di un titolo giuridico idoneo a
giustificarla.
Il fenomeno di cui ora si tratta è particolarmente rilevante nell’ottica gestionale non
solo per l’intrinseca irregolarità di cui è espressione, ma soprattutto perché altera il
funzionale collegamento che l’ordinamento stabilisce tra il previo accertamento di una
necessità abitativa tale da risultare meritevole di tutela e l’effettiva soddisfazione di tale
importante necessità, che si concretizza a mezzo dell’assegnazione dell’alloggio pubblico.
Non può essere poi trascurato che l’occupazione abusiva è ordinariamente foriera anche
di un grave pregiudizio economico che, sul presupposto dell’inesistenza di un’obbligazione
contrattuale avente come oggetto il pagamento di un corrispettivo per l’uso e il
godimento dell’alloggio, produce e (se non perseguìta) consolida la mancanza di
redditività dell’alloggio stesso.
La gravità del fenomeno può peraltro presentarsi con intensità differenziate a
seconda che esso si configuri in termini radicali, consistenti in un’assenza originaria del
titolo derivante da occupazioni perpetrate in via di fatto o a seguito di illecita
trasmissione del possesso dell’alloggio da precedenti aventi titolo, oppure che si configuri
come conseguenza di vicende che possono venire ad esistenza nel corso di un rapporto
locativo (ad esempio, per l’inesistenza dei presupposti per un subentro nella titolarità
della locazione che prosegue in via di fatto con un soggetto non avente titolo).
Per tale motivo i quesiti istruttori che l’indagine ha indirizzato agli enti gestori
tendevano a differenziare i riscontri tra quelli relativi all’assenza originaria del titolo e
quelli afferenti una assenza sopravvenuta del titolo stesso. E’ stata, inoltre, richiesta la
precisazione delle azioni intraprese per prevenire o per reprimere il fenomeno.
Le risultanze dell’indagine, come per la morosità, hanno evidenziato esiti
fortemente differenziati tra le regioni, in alcune delle quali il fenomeno è pressoché
sconosciuto, mentre in altre acquista connotazioni di grande rilievo. A questo proposito è
quanto mai opportuno ricordare che i dati di seguito esposti sono stati forniti dagli enti
gestori e costituiscono quindi espressione del livello di conoscenza del fenomeno in capo
agli enti stessi.
Nelle tre realtà territoriali cui in primo luogo si riferisce la comparazione, le
risultanze dell’indagine sono in sintonia con quelle rilevate a proposito della morosità, in
quanto gli esiti acquisiti con riferimento alle regioni Marche e Friuli Venezia Giulia

sfratto per morosità non venga archiviata per le ipotesi accennate (si considera che l’80% delle archiviazioni è
dovuto ad intervenuto accordo transattivo), solo la metà delle azioni intraprese consegue il recupero del credito
insoluto dedotto in giudizio, mentre i rilasci forzosi degli alloggi risultano altrettanto sporadici. I reiterati rinvii delle
procedure di accesso forzoso nei luoghi dell’esecuzione (per motivi legati, da un lato, a problemi di ordine
organizzativo, dall’altro a precisi indirizzi di carattere politico-sociale) inducono poi gli utenti morosi a persistere
nella loro inadempienza ovvero ad incorrere in nuovi e reiterati inadempimenti (nel pagamento, soprattutto, dei
debiti rateizzati). Ai fini della sanatoria delle situazioni di morosità si è riscontrato che gli Enti hanno attivato, negli
anni in esame, procedimenti di carattere giudiziale e extragiudiziale per il recupero dei debiti pregressi: in
particolare, si è constatato che, in diversi casi, l’ utenza ha fatto ricorso alla rateizzazione – normativamente
prevista – delle somme dovute, con la corresponsione degli interessi legali per il ritardo nel pagamento. Ai sensi
dell’art.6 sopra citato: “….nel caso di richiesta di rateizzo del debito pregresso da parte dell’assegnatario non
possono essere richieste anticipazioni sull’ammontare della morosità senza il preventivo assenso del richiedente e
ciò nell’ottica di favorire una più ampia possibilità di rientro delle morosità maturate”. Nonostante i procedimenti
giudiziali attuati per il recupero delle morosità, la situazione debitoria appare assai gravosa, dato l’accavallamento
dei debiti che negli anni si vanno sommando e rischiano di divenire sempre più difficilmente estinguibili. La
procedura di rientro delle morosità va incontro a difficoltà concrete di assolvimento specie quando si verifica, in un
alloggio, la rotazione di più nuclei familiari con il conseguente accumulo di morosità in capo a diversi inquilini nei
confronti dei quali l’avvio di procedimenti giudiziali ed extragiudiziali raramente porta al recupero delle somme. Lo
sfratto esecutivo diventa, in dette circostanze, una soluzione puramente transitoria giacché si è in presenza di
nuclei familiari che non sono economicamente in grado di affrontare l’acquisizione di un alloggio sul libero mercato
e, pertanto, all’indomani dello sfratto sarebbero costretti ad attivare nuove richieste di assegnazione di abitazione”.

63

depongono per una modesta rilevanza del fenomeno ora in commento mentre quelli
registrati in capo agli enti campani sono quantitativamente secondi solo a quelli rilevati in
Sicilia.
Particolarmente intenso è il fenomeno registrato nella regione Campania90, che
interessa 9.107 alloggi di proprietà degli IACP, pari al 13,59% degli alloggi in gestione, e
8.793 alloggi di proprietà dei comuni assoggettati all’indagine per una consistenza pari al
32,91% degli alloggi da loro gestiti91. Va peraltro segnalato che quest’ultimo dato è
massimamente influenzato dalle risultanze registrate in ordine al comune di Napoli
(8.640 occupazioni senza titolo) che è interessato per 7.357 posizioni da procedure di
regolarizzazione consentite dalle specifiche disposizioni delle leggi regionali e in
particolare della legge regionale 14.4.2000 n.13 recante disposizioni per la
regolarizzazione delle occupazioni abusive degli alloggi di ERP. L’articolo 1 della legge
prevede in particolare che i comuni pubblichino bandi-censimento finalizzati a
promuovere, entro termini perentori, un’autodenuncia da parte dei detentori senza titolo
degli alloggi congiuntamente alla trasmissione della documentazione necessaria a
giustificare la loro posizione e a comprovare il possesso dei requisiti richiesti per la
regolarizzazione, che gli enti gestori sono chiamati ad attuare.
Le azioni intraprese dagli enti per contrastare il fenomeno ora in esame assumono
ovviamente intensità e contenuti differenziati a seconda della realtà e contesto normativo al
quale accedono.
In questa sede pare opportuno soffermare l’attenzione sull’attività svolta nella realtà
campana, in quanto si caratterizza per la forte rilevanza del fenomeno, che viene
sostanzialmente ricondotto nell’alveo della legalità soprattutto a mezzo di una diffusa
sanatoria eseguita in ossequio alle specifiche disposizioni di legge regionale. L’indagine
regionale non ha infatti rilevato da parte di tutti gli enti gestori una generalizzata
attivazione di procedimenti amministrativi e giudiziali volti alla contestazione delle
occupazioni senza titolo degli alloggi e al recupero della disponibilità degli stessi.
Relativamente agli enti di maggiori rilevanza risulta che, nel triennio 2001-2003, l’IACP di
Napoli abbia avviato complessivamente 750 procedimenti di cui 29 conclusi
positivamente mentre sono 18.011 le situazioni interessate da sanatoria. Da parte sua,
l’IACP di Salerno ha avviato 173 procedimenti di cui 35 portati a termine a fronte di 660
le istanze di sanatoria pervenute all’ente. La società che gestisce il patrimonio di ERP del
comune di Napoli ha avviato nel triennio in esame 1.892 procedimenti, di cui 228
conclusi positivamente; nel contempo le sono pervenute 2.513 istanze di sanatoria.
Nel panorama nazionale l’indagine ha rilevato i seguenti valori percentuali di
abusivismo nel patrimonio di ERP gestito dagli IACP.

La situazione relativa alle altre due regioni interessate dalla comparazione (Marche e Friuli V.G.) è rilevabile nella
Relazione disponibile sul sito web.
91
Per gli enti in relazione ai quali è stato possibile acquisire dati completi sulla circostanza che l’occupazione abusiva
si caratterizzasse o meno per un’assenza originaria del titolo, le risultanze dell’indagine attestano, con
un’eccezione, l’ampia prevalenza di un’assenza originaria del titolo.

RELAZIONE SULLA GESTIONE
DELL’EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA

ai sensi dell’art. 3, legge 14 gennaio 1994, n. 20 e dell’art. 7, co. 7, legge 5 giugno 2003, n.131.
Deliberazioni n. 1 e 2/2004 del 17 dicembre 2003 della Sezione delle Autonomie

Deliberazione n. 10/2007

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